Matija Miloš s Katedre za ustavno pravo riječkog Pravnog fakulteta ne spada među protivnike neposredne demokracije, ali smatra da dvije referendumske inicijative Mosta imaju značajne nedostatke.

– Načelno sam zagovornik neposredne demokracije i posebno referenduma. Kada je institut referenduma adekvatno uređen i kada ga prati odgovarajuća politička praksa, može biti konstruktivno sredstvo izražavanja volje naroda.

Niste strogo za parlamentarnu demokraciju.

– Granica između neposredne i parlamentarne demokracije poroznija je i fluidnija nego što se to često misli. Naučeni smo o tome razmišljati kao o dva potpuno odvojena svijeta, ali oni to nisu. I referendum obuhvaća određeni oblik predstavljanja koji je, doduše, dosta krut i sužen u odnosu na ono što se radi u parlamentu.

Referendum na određeni način čini narod prisutnim, ali nije neposredovana vlast naroda. Morate imati pravni okvir, djelovanje onih koji iniciraju referendum, medije, kulturu rasprave i tako dalje. Dakle, preduvjet referenduma je čitav niz struktura.

Dvojba o nepogodi

Koji je vaš stav o aktualnim referendumskim inicijativama što ih je Most pokrenuo?

– Mislim da su dva predložena referendumska pitanja za koja su prikupljani potpisi pokušaj liječenja problema koji zaista postoji, ali da to liječenje nije adekvatno.

Definirajte prvo problem.

– Problem je nastao kada je Ustavni sud, odlučujući treba li primijeniti članak 16. ili 17. Ustava, po mojem sudu potpuno nepravilno zaključio da Hrvatski sabor ima nekakavu, ničim određenu, ovlast odabira između ta dva članka, između redovnog ograničavanja ljudskih prava i onog izvanrednog, za što je potrebna dvotrećinska većina zastupnika.

Na tu se odluku Ustavnog suda sada »kače« ova dva referendumska pitanja. Postojala je dvojba je li s izbijanjem epidemije nastupila velika prirodna nepogoda, a Ustavni sud je ustvrdio da zapravo nema pravnog načina da se to odredi, što je pogrešno.

Ako je zakonom osnovano tijelo koje se naziva Nacionalni stožer civilne zaštite, s ovlastima da svojim odlukama ograničava ljudska prava, ne može se nikako reći da je stanje redovno.

Naravno da je s epidemijom nastupilo nekakvo izvanredno stanje, koje je trebalo u Saboru potvrditi dvotrećinskom većinom. Ustavni sud je, konstatirajući da Hrvatski sabor ima pravo izbora…

… praktično je to pravo izbora vladajuće većine, a ne Sabora.

– Ustavni sud je napisao da je to u nadležnosti Sabora, ali u pravu ste, naravno da parlamentarna većina ima ključan utjecaj na odluke Sabora.

Ljudska prava

Stoga je ovakvim stavom Ustavnog suda članak 17. Ustava postao faktično suvišan, jer se vladajuća većina, koja vrlo rijetko okuplja čak dvije trećine zastupnika, može u svakoj sličnoj situaciji opredijeliti za članak 16. i, što im je puno pogodnije, manju potrebnu većinu za donošenje zakona?

– Da, po ovoj odluci Ustavnog suda može se na prvi pogled činiti da je članak. 17. suvišan, ali uvijek ga se može aktivirati. Nije taj članak suvišan i na njemu treba i dalje inzistirati, nije ovom odlukom izbrisan iz Ustava. Članak 17. ostaje barijera ograničavanju prava.

Znači, svakako imamo problem, ali kažete da Most ne nudi pravi lijek?

– Točno. Inicijatori očito vjeruju da će oba referenduma proći i da će tom sinergijom doći do učinka koji oni očekuju. Međutim, samim unošenjem u članak 17. Ustava termina pandemija ne bi se automatski prisililo Hrvatski sabor da primijeni taj članak.

Hrvatski sabor morao bi donijeti odluku da će ljudska prava ograničavati dvotrećinskom većinom, u teoriji se to zove akt o proglašenju izvanrednog stanja, koji uopće nije predviđen hrvatskim Ustavom.

Hrvatski sabor bi svejedno mogao donijeti takav akt, ali opet dolazimo do toga da mu je Ustavnu sud dao pravo izbora koji će članak Ustava primijeniti.

Brzi na okidaču

Ali, vi mislite da se referendumom može mijenjati članak 17. Recimo, vaš kolega s osječkog Pravnog fakulteta Mato Palić tvrdi da taj članak ne može mijenjati narod putem referenduma, nego isključivo parlament?

– Kod nas su ljudi, kad je u pitanju ograničavanje referenduma, prilično laki na obaraču. Čim netko najavi referendum, pojedinci kao iz rukava vade deset osnova za njegovo ograničavanje. Na kraju ispada da se referendum ne može ni o čemu raspisati.

Ne može se sve mijenjati ustavotvornim referendumom, to je nesporno, s tim se slaže niz naših istaknutih pravnih teoretičara. No, ako se tvrdi da je promjena Ustava neustavna, za to moraju postojati prokleto dobri razlozi.

Naravno da referendumom ne možete, recimo, slobodu govora ograničiti samo na etničke Hrvate. Bilo bi to protuustavno i Ustavni sud bi, jer si je odlučivanjem o referendumu o braku tu ovlast, tumačenjem Ustava, priskrbio, trebao onemogućiti takav referendum.

Ustavni amandman da se u Ustav doda riječ pandemija ne može biti protuustavan.

A referendumsko pitanje u vezi sa Zakonom o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti?

– Tu je situacija nešto kompliciranija, ali nekako je konsenzus da to pitanje jest protuustavno, samo s različitih osnova. Profesorica Sanja Barić smatra da je pitanje protuustavno jer bi se tim referendumom dio ovlasti izvršne vlasti delegirao na Sabor.

Osobno mislim da je pitanje protuustavno jer bi se ovakvim referendumom vezalo ruke Saboru. Referendum ne smije predstavničko tijelo obvezivati na određeno djelovanje.

Narod ne može na nešto obvezati parlament?

– Ne na način na koji se ovdje predlaže referendumskim pitanjem. Ono predviđa će Hrvatski sabor odlučivati ne samo o zakonu, nego i o svakoj mjeri kojom se ograničavaju ljudska prava. Kada bi se takvo što izglasalo na referendumu, bez novog referenduma ne bi se više moglo mijenjati tu zakonsku odredbu.

To znači da u potencijalnoj situaciji kada bi se moralo djelovati agilnije nego što se to može osigurati kroz parlament, to ne bi bilo moguće bez ponovnog referenduma. Time bi se sužavalo, ukrućivalo političke procese.

Da su predložili pitanje kojim bi se na referendumu mijenjao dio zakona koji je problematičan iz aspekta zaštite ljudskih prava, to bi bio drugi par rukava.

Dobre promjene

Ustavni sud bi onda, ako bi Sabor tražio njihovo očitovanje, imao valjane argumente za zabranu referenduma o promjeni Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti?

– Mislim da bi. Ima tu još jedna stvar, u ovom su pitanju dvije različite stavke, potvrđivanje mjera u Saboru i ukidanje mjere koja se zove COVID-potvrda. Dva su različita učinka referenduma istog pitanja, što to pitanje čini nejasnim.

Na referendumu obično morate imati jasno određeno pitanje. U ovom slučaju netko može biti protiv COVID-potvrda, ali načelno nema problema s djelovanjem Stožera i onda ne bi mogao glasati o ovakvom pitanju.

Što bi trebalo promijeniti u pravnom okviru referenduma?

– Zakonom o referendumu koji je sada u proceduri puno se toga mijenja. Uvode se, primjerice, uvjeti koje pitanje mora ispunjavati, kao i mogućnost protureferendumske inicijative. To su dobre i značajne promjene i prava je šteta da taj zakon već nije usvojen.

Ali, bitan element referenduma, broj potrebnih glasova, definiran je Ustavom?

– Tako je, kvorum je ukinut u Ustavu da bi lakše prošao referendum o pristupanju Europskoj uniji. Ne utječe to na pravnu valjanost odluke, ali činjenica je da i samo žitelji Rukavca mogu promijeniti Ustav ako u cijeloj Hrvatskoj jedino oni izađu na referendum.

To bi sigurno utjecalo na legitimnost referendumske odluke. Kada bi Ustav mijenjalo tako malo birača, upitno je koliko bi to bilo utemeljeno u volji naroda. Za promjenu Ustava bi svakako trebalo odrediti neki prag za referendum.

Bi li trebalo smanjiti broj potpisa za referendum, koji je također reguliran Ustavom?

– Ovaj je zakon donekle doskočio tome, rok za prikupljanje potpisa produljuje se za dva tjedna. Nadalje, bitno bi bilo da se propiše postupak određivanja mjesta na kojima se može prikupljati potpise, kako to ne bi bilo podložno volji lokalnih čelnika.

Nadzor prikupljanja potpisa

Ne bi li dobro bilo da se potpisati za referendujm može isključivo u službenim prostorijama?

– Mislim da se prikupljanje potpisa ne bi smjelo ograničiti na prostorije pod nazdorom državne ili općinske uprave. U redu je da to bude na štandovima na javnim prostorima, ali bi trebalo precizirati što je to javni prostor.

Kada bi se potpise skupljalo samo u službenim prostorijama, onda bi u trenutku kada završi taj proces, kako u posljednje vrijeme voli govoriti premijer Andrej Plenković, pala giljotina, odmah bi se znao broj potpisa. Ne bi bilo sumnji da se potpise možda još prikuplja?

– To je istina, ovaj se proces mora staviti pod nadzor, ne može se broj potpisa unedogled držati u tajnosti. No, dvojim svejedno da se prikupljanje potpisa ograniči na prostorije države, županija, gradova, općina.

Nisam siguran da bi u tom slučaju mjesta prikupljanja potpisa bila dostupna svakom građaninu.