Zbog brojnih skandala povezanih s korupcijom, građani najčešće nemaju dobro mišljenje o postupcima javne nabave u Hrvatskoj. Međutim, Maja Kuhar, predsjednica Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave (DKOM) kaže da ta predodžba ne stoji. Prema ocjeni Europske komisije, Hrvatska već dvije godine ima jedan od najboljih sustava javne nabave u Europskoj uniji i po tome se svrstala uz bok skandinavskih zemalja.

Percepcija i stvarnost

Kako tumačite to što je mišljenje javnosti o stanju u hrvatskoj javnoj nabavi u velikom raskoraku s ocjenama mjerodavnih europskih institucija?

– Ovdje bi, naravno, trebalo razlikovati objektivno stanje u javnoj nabavi od percepcije koja postoji u javnosti vezano uz sustav nabave. Ako osluškujemo javno mišljenje vezano uz javnu nabavu u Hrvatskoj, zaista bi se moglo zaključiti da se javna nabava u pravilu povezuje s problemima, nezakonitim radnjama te dugotrajnim procedurama. Veliku ulogu u takvoj percepciji javnosti o javnoj nabavi kao procesu unutar kojeg se učestalo pojavljuju koruptivne aktivnosti zasigurno su imala i procesuiranja visokih državnih i lokalnih dužnosnika upravo zbog malverzacija vezanih uz postupke nabave. Trebamo biti svjesni da se kroz sustav javne nabave godišnje potroši više od 58 milijardi kuna javnog novca i jasno je da u svakom tako lukrativnom sustavu postoji visoki rizik od korupcije. Međutim, sustav javne nabave je puno više od onog što vidimo u medijima kod zvučnih uhićenja i žalbi na izgradnju Pelješkog mosta. Objektivno gledano, sustav javne nabave u Hrvatskoj dosegao je visoku razinu razvoja te se u okviru europskih institucija kontinuirano visoko ocjenjuje.

Prema kojim se mjerilima javna nabava u našoj zemlji svrstava među najbolje u EU-u?

– Malo je poznato da Europska komisija svake godine objavljuje tzv. Single Market Scoreboard. Radi se o alatu koji na temelju točno određenih kriterija rangira sustave javne nabave u europskim zemljama pokazujući pritom u kojoj mjeri sustav javne nabave pojedine zemlje osigurava ostvarivanje principa najbolje vrijednosti za novac, odnosno u kojoj mjeri osigurava otvoreno tržišno nadmetanje. Pritom se uzimaju u obzir objektivni indikatori poput broja postupaka u kojima je dobivena samo jedna ponuda, u kojima je korišten kriterij ekonomski najpovoljnije ponude, u kojima su odabrani mali ili srednji poduzetnici, u kojima je predmet nabave podijeljen na grupe i slično. Na temelju tih indikatora zemlje se svrstavaju u »crvenu«, »narančastu« ili »zelenu« skupinu. Prema Single Market Scoreboardu za 2019. i za 2020. godinu, Hrvatska je označena kao »zelena«.
Drugim riječima, analizom više pokazatelja koji se odnose na postupke javne nabave stanje javne nabave u Hrvatskoj ocijenjeno je najboljom mogućom ocjenom čime smo se svrstali uz bok malog broja zemalja EU-a ocijenjenih kao »zelene«, a to su Švedska, Finska, Norveška, Estonija, Litva, Latvija i Danska.

Antikoruptivni alat

U čemu je to Hrvatska ispred ostalih zemalja EU-a?

– Zasigurno se mora istaknuti visokorazvijen sustav elektroničke javne nabave. Hrvatska je među prvim europskim zemljama uvela obveznu elektroničku dostavu ponuda na jedinstvenom elektroničkom portalu za javnu nabavu. Osim toga, među prvim europskim zemljama uspostavili smo sustav e-žalbe koji se pokazao fantastičnim alatom tijekom pandemije, kada je stvarnu vrijednost pokazala elektronička komunikacija i digitalizacija poslovnih procesa. Osim toga, jedna smo od rijetkih zemalja u EU-u koja još od 2016. godine ima obvezu da se u svim postupcima javne nabave obvezno koristi kriterij ekonomski najpovoljnije ponude, umjesto kriterija najniže cijene. Hrvatska je razvila i visokoocijenjeni sustav certificiranja stručnjaka u javnoj nabavi, koji je prepoznat kao primjer dobre prakse u brojnim dokumentima Europske komisije vezanima uz profesionalizaciju u javnoj nabavi.
Jedna od stvari koja nas također svrstava u visokotransparentne sustave nabave jest i činjenica da se registri ugovora javno objavljuju u elektroničkom oglasniku već nekoliko godina i dostupni su za pretraživanje cijeloj javnosti, što predstavlja i snažan antikorupcijski mehanizam. Visoka razina transparentnosti vidi se i kroz objavu rješenja Državne komisije u cijelosti, bez anonimizacije na našim mrežnim stranicama, što prakticiraju još samo rijetke zemlje u EU-u. Na taj način djeluje se edukativno na sudionike postupaka, ali objava rješenja u cijelosti ima i veliki antikoruptivni učinak na koji se često zaboravlja. Može li postojati jači antikoruptivni alat od toga da su svi sudionici postupka unaprijed svjesni da će svako njihovo nezakonito postupanje biti detaljno opisano u rješenju DKOM-a i objavljeno u cijelosti na mrežnoj stranici na uvid zainteresiranoj javnosti?

Brzo djelovanje

Međutim, žalbe na natječaje ipak su česte.

– Ako uspoređujemo broj žalbi koji se rješava pred Državnom komisijom s brojem žalbi koje rješavaju slična tijela u ostalim europskim zemljama, mogli bismo zaključiti da je broj žalbi velik. Državna komisija je tijekom posljednje tri godine zaprimila između oko 1.100 do 1.200 žalbi godišnje. Međutim, ono što je potrebno naglasiti jest činjenica da od ukupnog broja postupaka javne nabave koji se godišnje provedu u Hrvatskoj žalbe su izjavljene samo u njih 7 do 8 posto. Dakle u samo sedam posto postupaka javne nabave gospodarski subjekti smatrali su da postoje nezakonitosti u postupku, zbog kojih su zatražili pravnu zaštitu i intervenciju Državne komisije. Pritom treba napomenuti da je u posljednjih nekoliko godina postotak usvojenih žalbi 45 do 47 posto, odnosno, manje od polovine žalbi se u konačnici pokažu opravdanima.

Koliko traju ti žalbeni postupci u usporedbi s ostalim zemljama?

– Često se u javnosti pojavljuje percepcija da žalbeni postupci traju dugo. Međutim, takva percepcija zapravo ne odgovara stvarnom stanju. Prema zakonu, DKOM je dužan predmet riješiti u roku od 30 dana od zaprimanja uredne žalbe. Unatoč kontinuiranom porastu broja i složenosti žalbi, prosječno vrijeme u kojem DKOM rješava predmete kraće je čak i od tog roka. U 2020. godini prosječan rok rješavanja predmeta iznosio je 26 dana od zaprimanja žalbe, odnosno 13 dana od kompletiranja spisa. U predmetima u kojima se ne odlučuje meritorno, već se žalba odbacuje, DKOM odluku donosi, izrađuje i objavljuje u pravilu isti dan, što morate priznati nije svojstveno ni sudovima, niti drugim državnim tijelima.

Kada se uspoređujemo s drugim takvim tijelima u EU-u, prema brzini rješavanja DKOM je već godinama među najbržima. Pritom treba imati na umu i okolnost da DKOM u posljednjih nekoliko godina rješava oko 1.200 predmeta na godišnjoj razini s kapacitetom od 30-ak zaposlenih, dok primjerice žalbeno tijelo u Slovačkoj s 80-ak zaposlenih odlučuje tek o 200 predmeta godišnje. Imajte na umu i činjenicu da je postupak pred DKOM-om kontradiktoran postupak i da se rješavanju predmeta može pristupiti tek nakon što se pribave očitovanja svih stranaka u postupku, što samo po sebi traje neko vrijeme.
Bez lažne skromnosti, Državna komisija jedno je od rijetkih državnih tijela koja tako brzo rješava predmete toliko složene materije. Posljednjih nekoliko godina, između ostalog i zbog angažmana specijaliziranih odvjetnika, konzultanata na području javne nabave te većeg praćenja prakse suda Europske unije i žalbe su postale sve složenije, a žalbeni postupci kompliciraniji. Ako pogledate rješenja Državne komisije, uočit ćete da nisu rijetka rješenja s obrazloženjima na više od 40 stranica.

Prioritetni predmeti

​​Postoje li specifičnosti vezane za postupke koji se financiraju iz EU fondova? Traje li rješavanje žalbi u tim postupcima duže?

– Ti predmeti rješavaju se prosječno u roku od 23 dana od zaprimanja žalbe, odnosno 11 dana od kompletiranja. Radi se o predmetima koji imaju prioritet u rješavanju jer su definirani kao osobito žurni. Brzo rješavanje žalbi u tim predmetima nužno je jer se na taj način skraćuje ukupno trajanje postupaka javne nabave, a ugovaranje u takvim postupcima vezano je uz kratke rokove, te propuštanje rokova može dovesti do gubitka mogućnosti povlačenja europskih sredstava. Uloga Državne komisije u tim predmetima dodatno je važna s obzirom na to da se ispravljanjem pogrešaka u provođenju postupaka nabave – pogrešaka koje Državna komisija uoči tijekom žalbenog postupka – sprječavaju buduće potencijalne financijske korekcije za naručitelje koji su korisnici europskih sredstava. Te financijske korekcije terete njihove proračune, a mogu dosegnuti čak i iznos od 100 posto ugovorenog iznosa.

Imate li neriješenih predmeta?

– Državna komisija je po svom ustroju svojevrsno kvazisudbeno tijelo, međutim, nema klasičnih »neriješenih predmeta«. Na primjer, početkom veljače 2021. godine riješeni su posljednji predmeti koji su zaprimljeni u 2020., točnije koji su zaprimljeni u prosincu te godine. Zbog materije koja se rješava pred Državnom komisijom mi nemamo taj luksuz, odnosno ne možemo si dopustiti zaostajanje u rješavanju predmeta jer svaka žalba predstavlja u pravilu zastoj u investiciji, ili u najmanju ruku zastoj u opskrbi javnih tijela robama, radovima ili uslugama koje su im nužne za normalno funkcioniranje. U tom smislu, a pogotovo kada se radi o velikim infrastrukturnim projektima, osobito onima koji su vezani uz europska sredstva, svaki dodatan dan u kojem nabava »čeka« dok se ne riješi žalba pred Državnom komisijom može rezultirati gubitkom velike količine proračunskih sredstava. Iz tog razloga brza i učinkovita pravna zaštita pretpostavka je neometanog odvijanja investicija.

(Zlo)uporaba žalbi

Kakve prigovore na javne natječaje dobivate od njihovih sudionika?

– Najčešće su žalbe usmjerene na odredbe dokumentacije o nabavi i žalitelji pokušavaju ukazati na nezakonitost dokumentacije vezano, primjerice, uz tehničke specifikacije predmeta nabave, gdje se upućuje na potencijalno pogodovanje određenim gospodarskim subjektima, odnosno žalitelji pokušavaju kroz žalbu ukazati na moguće narušavanje tržišnog natjecanja i ograničavanje mogućnosti pristupa nadmetanju. Česte su i žalbe na postupke pregleda i ocjene ponuda u kojima žalitelji ukazuju na propuste naručitelja tijekom pregleda i ocjene ponuda, primjerice na propuste u pregledu dostavljenih dokumenata, nedovoljno utvrđene činjenice i slično.

Ima li tvrtki koje žalbe šalju samo zato da bi blokirale postupak nabave?

– U posljednje dvije godine Državna komisija uočila je neprirodno velik broj žalbi na dokumentaciju o nabavi, koje su izjavljene neposredno pred otvaranje ponuda, a koje su nepravodobne ili na njih nije plaćena naknada. Međutim, kako naručitelji imaju obvezu čak i kada zaprime takvu žalbu zaustaviti postupak nabave i odgoditi otvaranje ponuda, jasno je da pojedini žalitelji svoje žalbe ne ulažu s ciljem da ukažu na nezakonitosti, već isključivo žalbe koriste kako bi zaustavili postupak, odgodili otvaranje ponuda, ili radili pritisak na naručitelja. Žalitelji koji su primjerice trenutačni isporučitelji nekih usluga često na taj način pokušavaju odgoditi sklapanje novih ugovora i osigurati dodatan period isporuke za sebe.
Specifičnost postupka javne nabave da žalba na dokumentaciju o nabavi zaustavlja daljnji nastavak postupka čini žalbe na dokumentaciju o nabavi vrlo pogodnim sredstvom za zlouporabe i »blokiranje« samog postupka javne nabave, što je osobito problematično u postupcima financiranim iz sredstava fondova Europske unije, gdje je ugovaranje u određenim rokovima pretpostavka za povlačenje sredstava. Zbog tih razloga Državna komisija u posljednja dva godišnja izvješća o radu upozoravala je na tu pojavu i predlagala određene zakonske izmjene.

Kako kanite spriječiti one koji blokiraju nabavu? Možda povećanjem naknada za žalbu?

– Nadležno ministarstvo pokrenulo je postupak izmjena i dopuna Zakona o javnoj nabavi, i to upravo u smjeru sprječavanja takvih žalbi. Izmjene zakona predviđaju različite načine rješavanja tog problema, poput odredbi da naručitelji nisu dužni zaustaviti postupke kod očito nepravodobnih žalbi. Ujedno se uvodi obveza izjavljivanja žalbe kroz sustav e-žalbe, što je do sada bilo propisano kao mogućnost. Radi se o izmjeni koju je Državna komisija inicirala upravo zato što se kod žalbi koje su izjavljene kroz sustav e-žalbe sva daljnja komunikacija među strankama odvija elektroničkim putem, što onemogućuje izbjegavanje dostave pismeno i dodatno će skratiti postupak rješavanja žalbi pred Državnom komisijom. Izmjenama se ujedno predviđa povećanje iznosa naknade za izjavljivanje žalbi, što po mom osobnom mišljenju neće pridonijeti sprječavanju žalbi kojima je cilj isključivo zaustavljanje postupka nabave. Naime, sve dok i žalba na koju uopće nije plaćena naknada zaustavlja postupak nabave, potpuno je nevažno je li ta naknada trebala biti 5.000 ili 500.000 kuna.
S druge strane, trošak naknade koju inicijalno plati žalitelj, u slučaju da uspije sa žalbom, pada na teret sredstava naručitelja – najčešće proračunskih sredstava. Imajući na umu da gotovo 50 posto izjavljenih žalbi Državna komisija u konačnici usvoji, naručitelji koji su svoje pogreške – novcem svih nas – dosad plaćali 5.000 kuna, koliko je dosad iznosila naknada za žalbu na dokumentaciju o nabavi, sada će – opet našim novcem – plaćati znatno više.

Prostor za korupciju

​​Ako je stanje u javnoj nabavi tako dobro, pitanje je gdje je tu korupcija. Gdje se ona događa, tamo gdje je ima? Prije objavljivanja natječaja i poslije njega?

– Da, sam postupak javne nabave koji počinje objavom dokumentacije i završava izvrsnošću odluke o odabiru zapravo je pod strogom kontrolom i vrlo teško da bi se u tom dijelu mogle, u okviru administrativne kontrole, utvrditi bilo kakve koruptivne radnje. To je nešto što se u pravilu događa prije nego se postupak uopće pokrene, pri kreiranju uvjeta i zahtjeva za sudjelovanje kao i pri definiranju tehničkih specifikacija.
Naime, kada smo transparentnost i kontrolu glede samog postupka nabave doveli na tako visoku razinu, izgledno je da se takve nezakonite – možemo reći koruptivne radnje – prirodno pomiču u faze ciklusa nabave gdje takve »kontrole« ne postoje, odnosno gdje su one kontrole znatno slabije, a to su upravo faze pripremanja postupaka, ali i izvršenja ugovora gdje se onda uvjeti koji su prvotno ugovoreni mijenjaju i prilagođavaju. To naravno nije naša specifičnost, boljke su to s kojima se bore sve države članice EU-a. Tu na snagu stupaju druge institucije koje raspolažu represivnim alatima i čija je primarna zadaća procesuiranje takvih nezakonitih radnji. Na nama u sustavu nabave je da osiguramo što veću transparentnost u svim fazama ciklusa nabave i da na taj način stvorimo pretpostavke za svojevrsnu kontrolu od strane civilnog društva i javnosti kao i od drugih institucija u okviru njihove nadležnosti.