Ivana Maletić Hrvatska je članica Europskog revizorskog suda, tijela čiji je posao, kad je u pitanju europski proračun, usporediv s onim što u Hrvatskoj, kad je u pitanju državni proračun, radi Državni ured za reviziju. Prije toga Maletić je, od ulaska Hrvatske u Europsku uniju 2013. godine bila zastupnica u Europskom parlamentu. Do izbora u Europski parlament bila je dužnosnica u Ministarstvu financija za poslove vezane uz trošenje EU novca.

Ponavljanje grešaka

Već dvije godine Revizorski sud daje negativno mišljenje na to kako se troši novac iz EU proračuna, odnosno na rashodovnu stranu. U zadnjem izvješću problematično je 3,6 posto rashoda, koliko je to zapravo novca?

​​– Za 2021. smo procijenili da stopa pogreške u rashodima iz proračuna Europske unije iznosi tri posto, što je porast za 0,3 postotna boda u odnosu na prethodnu godinu, zbog čega smo i ove godine izrazili nepovoljno mišljenje o trošenju sredstava. Ovih 3,6 posto pogreški koje navodite odnosi se na rashode koji se financiraju iz kohezijske politike – najvećim dijelom iz Europskog fonda za regionalni razvoj, Europskog socijalnog fonda i Kohezijskog fonda. U odnosu na prethodne godine primjećujemo smanjenje stope pogreški u koheziji s pet posto 2018. i 4,4 posto 2019. na 3,5 i 3,6 posto u 2020. i 2021. Za svaku skupinu rashoda imamo i poseban izračun razine grešaka. Uvijek su najveće stope u visokorizičnim rashodima koji se odnose na provedbu projekata na razini krajnjih korisnika u državama članicama. Gledajući u cjelini za 2021. revizijom smo obuhvatili 142,8 milijardi eura rashoda što bi se moglo u grubo reći da je pogreškama obuhvaćeno oko četiri milijarde eura rashoda.

Gdje se najviše griješi, što pođe krivo?

– Najčešće pogreške u trošenju EU sredstava zapravo se ponavljaju iz godine u godinu. Primjerice, u koheziji, najveći dio pogrešaka i dalje se odnosi na neprihvatljive troškove i projekte, na kršenje pravila o unutarnjem tržištu (neusklađenost s pravilima o državnim potporama), na nepostojanje ključne popratne dokumentacije te nepoštovanje pravila o javnoj nabavi.

Slično je i u području poljoprivrede, gdje se opet javljaju slučajevi neprihvatljivih korisnika, projekata ili troškova, ali i administrativne pogreške i neispunjavanje obveza vezanih uz okoliš. Tu se prvenstveno radi o greškama za projekte korisnika koji provode projekte i troškovi im se refundiraju. S obzirom na to da su pravila za korištenje sredstava EU-a poprilično složena, greške nas i ne iznenađuju. Osim toga, činjenica je da su i administrativni kapaciteti mnogih država članica ograničeni, posebno i s novim Mehanizmom za oporavak i otpornost koji zahtijeva posebnu pozornost, što također igra veliku ulogu u tome kako se posao odrađuje, i koliko temeljito. Međutim, nije sve niti na državama članicama. U svojim ranijim izvješćima upozoravali smo i na nedostatke u naknadnim provjerama od strane Komisije kojima bi se mogao smanjiti rizik u trenutku plaćanja državama članicama. I te kontrole potrebno je poboljšati kako bi se izbjeglo refundiranje za rashode u kojima nisu ispoštovana EU i nacionalna pravila, i time smanjile stope pogrešnih isplata iz proračuna EU-a.

Greške na svim razinama

Svjedoci smo i da nacionalna revizija stalno upozorava na iste greške u nacionalnom ili lokalnim proračunima, ali se one uvijek iznova ponavljaju. Zašto se ponavljaju na europskoj razini?

– Europski proračun je specifičan i više od 90 posto proračuna vraća se državama članicama za financiranje projekata. Greške se događaju na različitim razinama, ali rashodi za koje je odgovorna sama Europska komisija su u pravilu u okviru prihvatljive stope pogreški od dva posto za što dajemo pozitivno mišljenje. Greške se ovdje u pravilu javljaju u takozvanim visokorizičnim rashodima vezanim uz provedbu projekata na razini krajnjih korisnika koji se stalno mijenjaju i zbog nedovoljnih znanja i kapaciteta često griješe u koracima.

Photo: Patrik Macek/PIXSELL

Krajnji korisnici mogu biti naravno i tijela državne uprave (ministarstva, agencije), lokalne jedinice, proračunski korisnici poput škola, dječjih vrtića, fakulteta, bolnica, muzeja, centara za socijalnu skrb, ali i poduzetnici i neprofitne organizacije. Dakle, kad Europski proračun sagledamo iz te perspektive, jasno je da su razlozi ponavljanja pogreški slični nacionalnoj ili lokalnoj razini: fluktuacija ljudi, nedostatak iskustva, stalno se uči iz početka, nejasna često komplicirana pravila, procedure i ​upute…

U kojoj zemlji je po pitanju trošenja novca iz europskih fondova najviše grešaka, a u kojoj najviše pokušaja prevara?

– Teško je o tome govoriti uopćeno, a i podaci se iz godine u godinu mijenjaju. Što se tiče trošenja novca iz europskih fondova u 2021., na uzorku transakcija u području kohezije najviše smo pogrešaka utvrdili u Španjolskoj, Grčkoj i Francuskoj. U području poljoprivrede najviše pogrešaka pronašli smo u Austriji, Francuskoj, Italiji i Poljskoj. U Hrvatskoj nismo utvrdili niti jednu nepravilnost u tim dvjema ključnim politikama.

Što se tiče prevara, Europski revizorski sud se njima ne bavi direktno, već svaku sumnju na moguću prevaru prosljeđujemo OLAF-u i EPPO-u koji dalje provode istražne radnje. OLAF je u rujnu objavio svoje godišnje izvješće o zaštiti financijskih interesa EU-a i borbi protiv prevara za 2021., u kojemu se mogu naći i brojke o prijavljenim nepravilnostima, kroz sustav upravljanja nepravilnostima, po državama članicama u području kohezije i poljoprivrede. Najveći je broj prijava zaprimljen iz Rumunjske, Mađarske i Slovenije, ali taj podatak ne znači da su u tim državama najbrojniji slučajevi prevara, već da sustav detekcija i prijava nepravilnosti dobro funkcionira, tek istrage mogu pokazati pravo stanje. EPPO je, s druge strane, najveći broj istraga pokrenuo u Italiji, Bugarskoj i Rumunjskoj. U Hrvatskoj je u 2021. pokrenuto devet istraga.

Anonimne prijave

Iako je hrvatski udio u europskom proračunu mali, što kaže vaš sud, kako se trošio zajednički novac u Hrvatskoj?

– U svojem godišnjem izvješću iznosimo podatke za Europsku uniju u cjelini, stoga se naši nalazi odnose na svih 27 država članica. Međutim, za područje kohezijske i poljoprivredne politike, revidirali smo određen broj projekata po odabranim državama članicama. U Hrvatskoj od revidiranih ukupno 11 projekata nismo našli niti jednu pogrešku, što je svakako pozitivno.

Nedavno ste govorili da se povećao broj anonimnih prijava za pojedine projekte u Hrvatskoj? Koliko su ozbiljne te prijave?

– Da broj anonimnih prijava iz Hrvatske raste, vjerojatno kako raste i svijest ljudi da mogu sumnje na prevare prijavljivati različitim tijelima, prvenstveno OLAF-u i EPPO-u. Neke od prijava stignu i nama, međutim s obzirom na to da nismo istražno tijelo, mi po njima ne postupamo tako, ali ih uzimamo u obzir u analizi rizika i procjeni koje ćemo projekte uzeti u uzorak za reviziju.

Teško je govoriti koliko su anonimne prijave ozbiljne jer to ovisi i o znanju i razumijevanju cijelog sustava onog tko prijavljuje. Istražna tijela ih analiziraju i imaju svoju metodologiju utvrđivanja prioriteta za postupanje.

U Hrvatskoj sada vlada uvjerenje da će europska tužiteljica procesuirati svu korupciju, barem kad je u pitanju EU novac, za razliku od domaćih sudova. Koliko uopće slučajeva europsko tužiteljstvo može procesuirati s obzirom na broj zemlja i stotine milijardi eura europskog novca?

– EPPO je ustrojen tako da za svaku državu članicu sudionicu, a kojih je trenutno 22, ima jednog nacionalnog tužitelja s timom u državi članici. U sjedištu u Luksemburgu nalazi se glavna europska tužiteljica koja nadgleda istrage koje su pokrenuli europske timovi EPPO-a. Ne može se očekivati da će hrvatska tužiteljica i njezin tim pregledati svaki euro koji smo dobili iz EU-a, međutim važno je da se istraže transakcije u kojima se sumnja na prevare i korupciju ili bar njihov najrizičnijih dio. EPPO se bavi slučajevima vrijednosti od najmanje 10.000 eura ili prekograničnim poreznim prevarama vrijednima više od 10 milijuna eura, što je poprilično veliki obuhvat te se temeljem procjene rizika mora suziti na uzorke koji će se pregledati temeljem zaprimljenih prijava.

Mehanizam za oporavak

Sada bi se intenzivnije trebao trošiti novac iz Mehanizma za oporavak i otpornost. Riječ je o značajnim sredstvima koja se moraju potrošiti u kratkom periodu. Jesu li zato šanse da se dio pronevjeri ili da ga zemlje krivo potroše veće jer je rok kratak? Hoćete li nadzirati i potrošnju tog novca?

– Mehanizam za oporavak i otpornost na razini Europske unije iznosi više od dvije trećine sedmogodišnjeg proračuna, tako da neke države članice, poput Hrvatske, u razdoblju od 2021. do 2027. dobivaju, kada se pridoda Mehanizam, dvostruko više sredstava od uobičajenog iznosa koji dobiju iz proračuna Europske unije. Uz to, kako ste i rekli, ovaj dio novca iz Mehanizma treba potrošiti brže, do kraja 2026. jer je njegova namjena pomoć u oporavku od krize i postizanju veće otpornosti na buduće krize. Upravo ti značajno veći iznosi sredstava i kraći rokovi povećavaju rizik od nepravilnosti pa tako i prevara, korupcije, konflikta interesa i dvostrukog financiranja.

Ono što je specifično za Mehanizam za oporavak i otpornost jest da su isplate sredstava vezane uz ispunjavanje ključnih etapa i ciljeva koji se moraju ispuniti u skladu s dogovorenim nacionalnim planom za oporavak i otpornost. Dakle, država članica ispuni određen broj etapa i ciljeva i, bez obzira na to koliko je koštala njihova provedba, dobije određenu, unaprijed dogovorenu isplatu. U Mehanizmu će stoga biti nešto teže pratiti trag novca i u konačnici utvrditi gdje i kako je taj novac potrošen. Međutim, kontrole Europske komisije, samih država članica, a onda i naše revizije, trebale bi osigurati da se, kao i sva druga sredstva iz proračuna Europske unije, i sredstva iz Mehanizma troše pravilno i zakonito, uz poštovanje svih EU i nacionalnih pravila.

Izvješće vašeg suda za prošlu godinu kaže da je Hrvatska bila najlošija po pitanju potrošnje novca za proračunsko razdoblje 2014. – 2020. godina, resorno ministarstvo sada tvrdi da smo pretekli 12 zemlja, gdje doduše računaju i Veliku Britaniju i da je iskorištenih sredstava 78 posto. Koliko će nam doista novca ostati neiskorišteno iz prethodnog proračunskog razdoblja?

– Ono što je važno napomenuti za naše godišnje izvješće jest da je ono adresirano Europskoj komisiji kao našem glavnom revidiranom subjektu. Podaci na koje se referirate, gdje se Hrvatska u ESI fondovima nalazi na zadnjem mjestu s 54 posto, pokazuju isplate Hrvatskoj od strane Komisije zaključno s 31. prosincem 2021., a ne stvarnu iskorištenost sredstava u Hrvatskoj o čemu Komisija redovito, na svojim web-stranicama, izvještava. Prema najnovijim podacima Komisije, Hrvatska je do 31. listopada ove godine ugovorila 123 posto svoje omotnice 2014. – 2020., od čega je isplaćeno 65 posto. Time smo se po ugovorenosti sredstava popeli na treće mjestu EU ljestvice, a po isplatama je iza nas 12 država. Ovakva situacija je vrlo obećavajuća i Hrvatska ima šansu iskoristiti preko 90 ako ne i svih 100 posto sredstava iz razdoblja 2014. – 2020.

Fond solidarnosti

Nismo dosad bili uspješni u trošenju novca iz Fonda solidarnosti za potresom postradala područja, gdje griješimo?

– Fond solidarnosti je namijenjen za hitne intervencije kojima se prirodnim katastrofama pogođena područja vraćaju u stanje funkcionalnosti poput saniranja uništenih cesta, željeznica, mostova, nasipa, vodovoda, telekomunikacijskih mreža, urušenih građevina koje hitno treba sanirati i slično te za pomoć ljudima u tim područjima za njihov smještaj, prehranu, odjeću, grijanje… Nisam sigurna do kojih ćemo iznosa doći kada se svi ovi troškovi prikupe i popišu i koliko smo stvarno Fonda solidarnosti do sad iskoristili. Svi projekti koji zahtijevaju pripremu dokumentacije, postupke javne nabave i provedbu teško po svojoj prirodi mogu biti financirani iz ovog Fonda s obzirom na kratak rok korištenja od godinu dana ili iznimno kod nas dvije godine zbog dodatno kompliciranih uvjeta na tržištu izazvanih koronakrizom. To nije pitanje greške ili (ne)uspješnosti korištenja Fonda, nego naravi štete koja se dogodila i hitnih intervencija koje su bile potrebne.

Može li Hrvatska uopće nešto popraviti kako bi iskoristila većinu novca iz Fonda solidarnosti?

– Važno je prikupiti sve podatke o intervencijama na terenu jer su to troškovi koji pripadaju ovom Fondu. Naravno i sve što se od kompleksnijih projekata vezanih uz javne građevine i infrastrukturu uspjelo odraditi može se uključiti.

Moraju li procedure za korištenje EU novca biti toliko komplicirane da u startu čovjek dobije želju odustati?

– E da, to je ono vječno pitanje pojednostavljenja da se i manji korisnici, poduzetnici, poljoprivrednici, udruge mogu snalaziti i uspješno koristiti sredstva EU-a. Za to je potrebno vrijeme, iskustvo i znanje, institucije koje više mogu pratiti korisnike i pomagati im, a ne odbijati projekte bez objašnjenja ili smanjivati proračune i rezati zahtjeve za plaćanja. Uvijek se vratimo na isto, a to su kapaciteti – i broj i znanje, bez toga nema niti jednostavnih rješenja niti približavanja fondova EU-a korisnicima. U Hrvatskoj se uočavaju pozitivni trendovi, svakom godinom sve je veći broj korisnika s iskustvom rada s fondovima EU-a. Veliki je broj prijava na natječaje, često i nekoliko puta veći od dostupnih sredstava, što znači da svi ipak više prednosti vide u korištenju ovih sredstava i odustajanje im nije opcija.

Novije članice bolje pripremljene

Uočava li se razlika između »starih« i »novih« članica, jesu li oni koji duže koriste novac iz EU fondova bolji i odgovorniji?

– Bez obzira na iskustvo i dugo vrijeme korištenja fondova EU-a, greške se događaju svugdje. Prolazeći statistike o nepravilnostima vidjeli ste da je veći broj bio u Francuskoj, Italiji, Austriji, dakle teško je reći da su starije članice bolje ili odgovornije. Novije članice su prolazile puno zahtjevnije procedure akreditacija – odobrenja za rad sustava za upravljanje fondovima EU-a što ih je čak i bolje pripremilo. Kad se samo sjetim naših pregovora i brojnih revizija i akreditacija za svaki od programa PHARE, ISPA, SAPARD pa pet komponenti IPA-e, bio je to danonoćni rad. Izazov za novije članice, pa tako i za nas, je što su iznosi koje dobivaju znatno veći jer su manje razvijene i u pravilu imaju velika sredstva iz kohezijske politike uz poljoprivrednu u kojoj sve države značajno sudjeluju. Nije lako izgraditi kapacitete i imati odmah dobro pripremljene projekte i spremne krajnje korisnike za provedbu.

Izravne pogodbe su »crveni alarm«

Koliki je omjer grešaka iz neznanja, a koliko je namjernih pokušaja da se mimo pravila i zakona troši zajednički novac?

– U sklopu svojih revizija nailazimo uz administrativne pogreške i na sumnje na prevare što prijavljujemo Uredu europskog javnog tužitelja (OLAF) i Europskom ured za borbu protiv prevara (EPPO) koji temeljem naših prijava, a isto tako i prijava drugih institucija te anonimnih prijava provode daljnje istrage. Naše sumnje na prevaru se najčešće odnose na situacije u kojima pronađemo umjetno stvaranje uvjeta potrebnih za dobivanje sredstava EU-a što uključuje i krivotvorenje službenih dokumenata (različitih potvrda, rješenja, odluka…), upotrebu sredstava u nedopuštene svrhe, prijavu troškova koji nisu prihvatljivi za financiranje ili na primjer nepravilnosti u javnoj nabavi, tu je crveni alarm najčešće na izravnim pogodbama. Broj naših prijava sumnji na prevare nije velik u odnosu na ukupno uočene pogreške te smo tako od 2014. do 2020. ukupno prijavili 82 slučaja sumnji na prevare što je u prosjeku godišnje oko 12 slučajeva, a za 2021. prijavili smo 16 slučajeva.

Dakle, kad sud uoči da je netko na prevaru nastojao izvući novac iz europskog proračuna, prijavljuje to OLAF-u i EPPO-u koji dalje provode istražne radnje. Imate li povratnu informaciju kako završe ti vaši slučajevi?

– Da, redovito na godišnjoj razini, pratimo što se dalje događa sa slučajevima, a izvještavaju nas i o rezultatima istraga. Povratna informacija nam je izuzetno važna za naša daljnja postupanja kod uočavanja nepravilnosti te za proces učenja i razvoj metoda detekcije slučajeva u kojima možemo sumnjati na prevare i korupciju.