Ne zna se je li Zakon o izbornim jedinicama, objavljen u Narodnim novinama 4. listopada, na snazi, ali Sabor ga je svejedno u petak promijenio.

I to baš u dijelu u kojem se definira datum stupanja na snagu tog zakona. Dovoljno to govori o nesvakidašnjem tijeku nastajanja zakona bez kojeg se iduće godine ne bi mogli održati izbori za Sabor.

Osim standardnih aktera u zakonodavnom postupku, Vlade i Sabora, zapaženu je ulogu u ovom procesu odigrao i predsjednik Republike, ali ključan je ipak Ustavni sud, zbog kojeg je sve započelo, a on će i staviti točku. Neizvjesno je kakvog će karaktera biti ta točka, ali će ona svakako biti jako zanimljiva s potencijalno ozbiljnim posljedicama i na političke odnose u Hrvatskoj.

Stručna skupina

Zakon o izbornim jedinicama donesen je u Saboru 1999., u vrijeme kada se zemlja spremala za odlazak predsjednika Franje Tuđmana.

Kako bi stvorio dojam uključivosti, predsjednik saborskog Odbora za Ustav, HDZ-ov patrijarh Vladimir Šeks, osnovao je stručnu skupinu za izradu izbornog zakonodavstva, u kojoj su bili Mirjana Kasapović, Branko Smerdel, Ivan Grdešić, Smiljko Sokol i Mario Jelušić.

No, priznao je Šeks nedavno, HDZ je u konačnici sve oblikovao, pa i odredio da će Hrvatska biti podijeljena na deset izbornih jedinica u kojima će se birati po 14 zastupnika, a da će zasebne jedinice biti za takozvanu dijasporu i pripadnike nacionalnih manjina.

– Uzalud, jer HDZ je poražen na izborima 3. siječnja 2000., prisjetio se Šeks u intervjuu internetskom portalu Direktno.hr. Po istim su pravilima organizirani i izbori 2003. i 2007., ali 2010. Ustavni sud piše Saboru upozorenja da su demografske promjene učinile to da glas ne vrijedi jednako u svakoj jedinici.

Nesrazmjer u broju birača između pojedinih izbornih jedinica već je tada bio značajan, ali Vlada Jadranke Kosor odlučila je da ih ipak neće dirati. Identično je 2015. postupila i Vlada Zorana Milanovića, nakon drugog upozorenja Ustavnog suda o neujednačenosti izbornih jedinica.

Međutim, iseljavanje iz nekih područja Hrvatske, naročito Slavonije, nastavilo se, i Popis stanovništva 2021. pokazao je da su spomenuta odstupanja znatno veća od plus-minus pet posto.

Predsjednik Ustavnog suda Miroslav Šeparović poslao je u listopadu 2022. nedvosmislenu poruku da bi izostanak promjene Zakona o izbornim jedinicama »utjecao na ustavnost izbora«. Premijer Andrej Plenković namjeravao je slijediti primjer svojih prethodnika, nije planirao mijenjati Zakon o izbornim jedinicama, ali ovu Šeparovićevu izjavu jednostavno nije mogao ignorirati.

Početkom ove godine izvijestio je koalicijske partnere da će ovaj zakon biti izmijenjen. Naravno da nije mogao preuzeti rizik da Ustavni sud poništi rezultate parlamentarnih izbora. Kako su ustavni suci 7. veljače i ukinuli s 1. listopada Zakon o izbornim jedinicama, više nije bilo sumnje da će Hrvatska dobiti novi.

U svojoj prvoj reakciji ministar Ivan Malenica naglasio je da će »potreban biti širok konsenzus«. Činilo se da će HDZ primijeniti Šeksov model barem formalnih konzultacija s uglednim pravnim stručnjacima i politolozima, možda čak i s političkom oporbom.

Ali, do toga nije došlo, a nikad nije objašnjeno zašto je HDZ odustao od traženja širokog konsenzusa. Možda je razlog pobuna potpredsjednika HDZ-a Ivana Anušića protiv mogućnosti da se problem izbornih jedinica riješi na način da se u onim koje su izgubile birače, konkretno slavonskim, više ne bira 14 zastupnika nego manje.

Sam Malenica je najavio to kao izglednu varijantu. Da bi umirio Anušića, premijer se koncentrirao na HDZ i formirana je stranačka radna skupina za izborne jedinice i u nju je, uz Malenicu, Šeksa i Karla Resslera, imenovan upravo osječko-baranjski župan. Anušiću je zajamčeno da će sve izborne jedinice i dalje imati po 14 zastupnika i njemu je to bilo dosta.

Neaktivna četvorka

HDZ-ova četvorka za izborne jedinice zapravo je bila neaktivna, sastali su se tek možda jednom u punom sastavu. Prolazili su tjedni i ništa se posebno nije zbivalo, osim što je Plenković otklanjao zahtjeve opozicije i profesora ustavnog prava da ih se pripusti u proceduru iscrtavanja granica budućih izbornih jedinica. Onda je 25. svibnja predsjednik Vlade prezentirao prijedlog koji je iznjedrilo Ministarstvo pravosuđa i uprave.

Mogao je to biti i bilo čiji uradak, važno je jedino da je Vlada stala iza njega. Oporba je očekivano negodovala, napadajući HDZ da je izborne jedinice skrojio vodeći se vlastitim interesom. Sigurno je da HDZ ne želi raditi protiv sebe, ali s obzirom na to da je u startu zadano bilo deset izbornih jedinica s po 14 zastupnika, nije tu, zbog specifičnog geografskog izgleda Hrvatske, moglo biti nekakvih velikih varijacija.

Provedeno je obvezno javno savjetovanje i Sabor je prvo zakonsko čitanje izglasao 14. srpnja. Drugo čitanje je Vlada uputila u Sabor 1. rujna, zastupnici su ga raspravili po povratku s godišnjeg odmora 20. rujna, a usvojili osam dana kasnije. Ta je odgoda glasovanja bitna jer predsjednik Zoran Milanović nije Zakon o izbornim jedinicama potpisao do 1. listopada, kada on, tako piše u njemu, stupa na snagu.

Da je Milanović to htio, da je u iole korektnijim odnosima s Plenkovićem, u tri bi dana, između 28. i 30. rujna, pronašao vremena da potpiše taj zakon. No, nije i svoj je potpis stavio 3. listopada, još uvijek unutar ustavnog roka. Navukao je time bijes Plenkovića i HDZ-a, a Vlada je odlučila predložiti izmjenu, tumačeći da bi zakon inače bio u neskladu s Ustavom jer nije objavljen u Narodnim novinama prije datuma određenog da stupa na snagu.

Plenković je Milanoviću pripisao spregu s oporbom, kako bi se opstruiralo parlamentarnu većinu i nanijelo joj se političku štetu. Valja, međutim, istaknuti da je stav Milanovića i SDP-a da je Zakon o izbornim jedinicama, bez obzira na to kada ga je predsjednik potpisao, na snazi od 12. listopada, osmog dana po objavi u Narodnim novinama, te da se zato ne mora mijenjati.

Bilo je u praksi Ustavnog suda odluka koje mogu poslužiti kao uporište za ovakvo pravno shvaćanje. Vlada je ipak krenula drugim smjerom, prijedlogom zakona o izmjeni i dopuni Zakona o izbornim jedinicama. Premda je preduvjet za to baš ono na čemu ustrajavaju Milanović i SDP, da je ovaj zakon uredno stupio na snagu. Ne može Sabor nikako promijeniti zakon koji nije na snazi. Ministar Malenica je neki dan zastupnicima oporbe davao protuslovne odgovore o tome.

I tu ponovo dolazimo do Ustavnog suda koji će ocjenjivati ustavnost Zakona o izbornim jedinicama. Već mu se zbog toga obratio jedan građanin, ali dobit će i prijedlog opozicijskih zastupnika o kojem se mora očitovati u godinu dana. Za pretpostaviti je da Ustavni sud neće čekati da prođu izbori, pa da onda odluči jesu li izborne jedinice suglasne Ustavu. Realnije je da to bude uskoro, možda još do konca 2023.

Izvan snage

Aktualan saziv Ustavnog suda, u kojem desetorici članova mandat završava na proljeće, obično se smatra sklonim HDZ-u. Uostalom, Šeparović je bio HDZ-ov ministar. Ustavni sud je odobrio gotovo sve mjere Vlade donesene kako bi se upravljalo epidemijom koronavirusa.

Zabranio je u tom kontekstu i referendumsku inicijativu Mosta, s obrazloženjem da građani nisu točno znali što potpisuju. Ali, Ustavni sud je, što nije bila Plenkovićeva želja, ukinuo Zakon o izbornim jedinicama i tako prouzročio Vladi sve neugodnosti koje su joj se potom dogodile.

Ustavni sud nije satelit HDZ-a i ne može zanemariti svoje odluke kako bi išao na ruku premijeru. Što će onda Ustavni sud učiniti? Glavni argument oporbe protiv zakona je da je izborne jedinice utemeljio na nepouzdanom Registru birača, prema kojem je u Hrvatskoj birača pola milijuna više nego punoljetnih stanovnika.

Stavljajući izvan snage stari zakon, Ustavni sud je napisao da Registar birača »stvara privid da čak 94,4 posto ukupnog broja građana Republike Hrvatske ima biračko pravo« te da to »stvara prostor za sumnje građana u potpunost službenih podataka«. Kao presudan element za odluku Ustavnog suda početkom veljače, Šeparović je naveo Popis stanovništva 2021. koji, međutim, nije uvažen prilikom izrade izbornih jedinica.

Bi li stoga Ustavni sud mogao ukinuti i novi zakon, i to možda samo nekoliko mjeseci uoči izbora za Sabor? Vrlo teško, ali ne i potpuno nemoguće. Uzmimo da će Ustavni sud ipak prihvatiti tezu Vlade da je ispunila sve što je trebala, da će ponešto reterirati od negativnog stajališta o validnosti Registra birača.

Šeparoviću i kolegama ostaje u tom slučaju intrigantna dvojba od kada je Zakon o izbornim jedinicama na snazi, od 12. listopada ili od osmog dana po objavi u Narodnim novinama izmjene koja je u petak izglasana. Ustavnom sudu tu manevarski prostor dramatično sužavaju njegove odluke koje su se odnosile na ovakve situacije u prošlosti.

Zakonskom izmjenom je sada izbrisan dio završnih i prijelaznih odredbi Zakona o izbornim jedinicama, onaj o stupanju na snagu 1. listopada. Postoji više odluka Ustavnog suda u kojima se jednoznačno ističe da je »ustavnopravno neprihvatljivo mijenjati prijelazne i završne odredbe« i da se »odredbama kasnijeg drugog propisa ne mogu mijenjati odredbe o kojima ovisi stupanje na snagu nekog ranijeg drugog propisa«.

Iz ovoga proizlazi da bi Ustavni sud, ako ocijeni da je Zakon o izbornim jedinicama ustavan, morao konstatirati da je on stupio na snagu 12. listopada i odbaciti naknadni zakon o njegovoj izmjeni. Impliciralo bi to da je predsjednik Republike bio u pravu i da otpadaju Plenkovićeve optužbe Milanovića da je, zajedno s opozicijom, opstruirao Vladu. Takvo što bi zasigurno snažno odjeknulo u hrvatskoj politici. Kako bilo, s nestrpljenjem se kao malo kada iščekuje pravorijek Ustavnog suda.