Borna Debelić, izvanredni profesor Pomorskog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, na kojemu, među ostalim, predaje Ekonomiku korištenja pomorskog dobra, doktorirao je na temu pomorskog dobra, smatra da bi postojeći prijedlog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama trebao biti povučen iz saborske procedure i poslan na opsežnu doradu i izmjene, u prvom redu zbog nedovoljnog uključivanja javnosti u izradu Prijedloga zakona, u odnosu na važeće konvencije i protokole Europske unije.

– Bit ću direktan i postaviti pitanje treba li uopće sa sadašnjim Prijedlogom zakona ići u drugo čitanje ili ga povući i doraditi. Iz kuta ekonomike integralnog upravljanja obalnim područjem Mediterana potrebno je osigurati ono što Barcelonska konvencija i Protokol o integralnom upravljanju obalnim područjem nalažu.

Oni se odnose na Mediteran kao specifično obalno područje, koje je izrazito zatvoreno more, s malim razlikama plime i oseke, na kojemu su stanovnici razvili puno intenzivniji odnos s morem i obalom od stanovnika nekih drugih dijelova Europe, posebno onih na sjeveru.

Ujedno, Mediteran je puno krhkiji ekosustav od onih uz obale oceana, što zahtijeva drukčiji pristup. Najnoviji, sedmi Protokol o integralnom upravljanju obalnim područjem ističe da za kvalitetno ispunjavanje zadanih ciljeva održivosti i očuvanja, u sam sustav donošenja odluka treba uključiti sve relevantne dionike.

Izrijekom ih i imenuje, pa se među ostalim navode lokalno stanovništvo, nevladine organizacije i predstavnici zainteresirane javnosti.

Dobre stvari

Jesu li oni bili u dovoljnoj mjeri uključeni u izradu Prijedloga zakona?

– Koliko god ovaj Prijedlog zakona ima dobrih stvari koje pokušava riješiti, jednostavno nije uključio taj aspekt integralnog donošenja odluka.

U Prijedlogu se, doduše, šest, sedam puta spominje integralno, ali to je posve deklarativno i u dijelu u kojemu se spominje Savjet za integralno upravljanje.

U tom Savjetu ne participira nitko od dionika, osim javne uprave. Tu su predstavnici svih ministarstava, dva predstavnika Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, zatim lučkih kapetanija, lučkih uprava i tako dalje.

Riječ je o potpunoj dominaciji javnog sektora, koja je naslijeđena iz 2003. godine, kada je donesen postojeći Zakon o pomorskom dobru.

Tko je, po vašem mišljenju, još trebao biti uključen u izradu Prijedloga Zakona?

– To je trebalo biti lokalno stanovništvo, kroz mehanizam koji danas u ekonomiji i politologiji nazivamo participativnim odlučivanjem, odnosno participativnom demokracijom.

Iz Ministarstva mora ističu kako su u izradu prijedloga bile uključene različite udruge i predstavnici javnosti?

– I ti relativno malobrojni predstavnici danas se, kroz medije, odriču svog sudjelovanja u izradi prijedloga. Žalosno je što nije identificirana ekonomika cijelog tog prijedloga.

Zašto to govorim. Jer je tekst upućen na e-savjetovanje imao niz popratnih dokumenata, među kojima je bila i procjena učinaka propisa.

Kada se pogleda procjena učinaka propisa, u njoj se izrijekom navodi da novi zakon neće imati gospodarskih učinaka, odnosno da neće praktički ni na koji način utjecati na gospodarstvo Republike Hrvatske.

Zemlje koja dobar dio svog BDP-a ostvaruje u turizmu, a koji je neodvojivo vezan uz korištenje pomorskog dobra. Svaka intervencija na pomorskom dobru, a posebno donošenje novog zakona, itekako bi trebala imati procjenu gospodarskog učinka. Postoji i obaveza procjena učinka na malo i srednje poduzetništvo.

Ogroman broj naših malih i srednjih poduzetnika ovisan je o turizmu i korištenju pomorskog dobra, a uopće ne postoji takozvani SMI test učinka na malo i srednje poduzetništvo koji bi trebao biti sastavni dio barem prateće dokumentacije Prijedloga zakona.

Prijedlog zakona po pitanju određivanja granica pomorskog dobra ostavlja puno prostora za arbitrarne procjene lokalnih i regionalnih samouprava, bez jasnih pravila za njihovo utvrđivanje, treba li tu prijedlog biti jasniji i preciznije definiran? Imaju li jedinice lokalne samouprave, posebno one manje, stručnih kapaciteta za utvrđivanje granica pomorskog dobra i njegovo korištenje?

– Lokalne samouprave su sigurno ograničene kapacitetima u mnogim pitanjima, jer su u prosjeku vrlo male. Izuzev velikih gradova, teško da ijedna od njih ima kapacitet za rješavanje ovih pitanja.

I u drugim područjima, primjerice kod koncesija na zahtjev, prisutna je ogromna količina podnormiranosti koja omogućava diskrecijski prostor arbitrarnim odlukama javnog sektora, naprosto prepuštajući to vjetrometini nečije osobne interpretacije.

Lokalne samouprave

U Prijedlogu zakona jedinice lokalne samouprave trebale bi biti glavni akter kad je riječ o kontroli provođenja zakona, kao i izdavanju dozvola za upotrebu pomorskog dobra. Gradovi i općine su jedni od najčešćih prekršitelja postojećeg Zakona o pomorskom dobru, a uz to nemaju ni kadrovske ni tehničke kapacitete za učinkoviti nadzor nad provođenjem novog zakona, bude li on izglasan. Koliko je takvo rješenje dobro, u pogledu moguće korupcije, kao i nedostatka ljudskih i tehničkih resursa?

– Općenito je problem kada jedan mehanizam diktira pravila igre, bilo to tržište ili javni sektor. Ideja da će javni sektor sam biti onaj koji odlučuje, tuži i sudi, kod zajedničkih dobara kao što je pomorsko dobro je a priori pogrešna. Pristup da sve mora diktirati tržište ili javna vlast je zastario.

To je pristup iz šezdesetih i sedamdesetih godina i doktrine Garretta Hardina koji je u svom poznatom radu objašnjavao kako je sve što je zajedničko dobro naprosto osuđeno na propast. Ali to nije točno.

Elinor Rostrom, dobitnica Nobelove nagrade za ekonomiju 2009. godine, posvetila je cijelu svoju karijeru tome da kod različitih tipova zajedničkih dobara, poput šuma, vodotoka, obala i drugih, javnost može itekako unaprijediti mehanizme donošenja odluka o njihovom korištenju, što je do tada, prije uključivanja javnosti, bilo rezervirano isključivo za javni sektor.

Javni sektor, ako sve radi, donosi odluke, nadzire, izriče kazne, određuje namjenu zajedničkih dobara, generira ogromne troškove, uz upitnu optimalnu upotrebu tih zajedničkih dobara.

Smatrate li, nakon svega što ste rekli, da je javna rasprava o novom zakonu krenula u pogrešnom smjeru, s fokusom na ograđivanje plaža, ako postoje suštinski problemi o kojima govorite, a koje bi prve trebalo rješavati?

– Ne bih to rekao, iako iz sadašnjeg prijedloga Zakona ne vidim da će svima biti omogućen pristup svim plažama. To ni iz čega ne mogu zaključiti, a i sama žestina javne rasprave pokazuje upravo ovo što znanstvenici danas tvrde, a to je da javnost ima i kapacitet, i moralnu odgovornost, i intelektualnu snagu da shvaća da je bilo kakva devastacija zajedničkog dobra trajna.

Ne mogu reći da će plaže biti ograđene ili ne, ali iz ovog prijedloga zakona ne da se iščitati da ograđivanja apsolutno neće biti. U prijedlogu postoje tri vrste plaža.

Prve su javne, i kod njih stoji da ne može biti isključena opća uporaba. Već u drugoj kategoriji, turističkih plaža, takve odredbe nema, pa je dakle to prepušteno interpretaciji onoga tko zakon čita i njegovim interesima.

Ako u zakonu ne piše da se nešto ne smije, onda znači da se to može i ostavlja se diskrecijski prostor, na milost i nemilost lokalnog odlučivanja.

U ovom Prijedlogu elementarno nazadujemo i po pitanju sadržaja koncesija. Meni izgleda kao da zakon zaboravlja da je koncesija pravo obavljanja djelatnosti na općem dobru, a ne pravo držanja općeg dobra pod svojom kontrolom.

Ministar mora, prometa i infrastrukture Oleg Butković kaže da će se po tom pitanju koristiti francuski model, gdje će koncesionari moći naplaćivati usluge na plaži, ali ne i ograničavati pristup plaži ili ga naplaćivati. Je li to dobar model, posebno s obzirom na činjenicu da i sadašnji koncesionari nerijetko, mimo koncesija, uvjetuju boravak na plaži korištenjem njihovih usluga, poput iznajmljivanja ležaljki?

– To je apsolutno bolji pristup od ograđivanja plaža. Ograđivanje plaža je najgori model, od kojeg bi jedino gora bila njihova privatizacija, ali u tom slučaju bi bila suvišna rasprava o općem dobru.

Jedini održivi model je onaj u kojemu neće biti ograničavanja pristupa javnosti. Imamo zemalja u susjedstvu koje su pokušale provesti i privatizaciju, poput Crne Gore, ali rezultati su se pokazali svakakvim, samo ne dobrima.

Uostalom, koncept ograđivanja plaža u zemlji koja ima visoku razinu sigurnosti, poput Hrvatske, je potpuno suvišan.

Ovo mi više sliči na pokušaj stvaranja nekakvih elitnih plaža, gdje će se netko kupati uz privid ekskluzivnosti, a nasred plaže će biti žica koja će ga dijeliti od obične »raje«.

Nešto poput Alana Forda i plaže za bogate i plaže za siromašne?

– Baš tako. Isto je more, ali smo napravili prividni elitizam ograđujući more za bogate, od onog za siromašnije. To je pogrešan pristup.

Ubrzati upisivanje u zemljišne knjige

Dio stručnjaka koji se bave pitanjem pomorskog dobra ističe da je jedan od osnovnih problema to što dosad uopće nisu utvrđene granice pomorskog dobra, pa je izlišno uopće raspravljati o njegovom korištenju. Slažete li se s tom tezom?

– To je definitivno jedan od problema. Ne bih tu osuo drvlje i kamenje na zakonodavca. Smatram da treba biti razuman u određivanju granica jer je postupak upisa u zemljišne knjige preduvjet za korištenje pomorskog dobra, izdavanje koncesija i tako redom te da tu treba ostaviti vremena za upisivanje u zemljišne knjige.

Ali ostaje činjenica da smo u 2023. godini, da je stanje po pitanju upisivanja pomorskog dobra u zemljišne knjige jako loše i da to treba ubrzati.