Izrazit nered i pravna nesigurnost što se godinama, pa i desetljećima generiraju na najvrednijem prirodnom, ali i gospodarskom resursu kojim Hrvatska raspolaže, proporcionalno su učinili velikim očekivanja od novih zakonskih rješenja o pomorskom dobru, posebno u turističkom sektoru. Državna tajnica za more Maja Mrakovčić Kostelac u proljeće ove godine bila je najavila da će novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama biti donesen do konca ove godine, međutim, još uvijek nije ušao u službenu proceduru usvajanja.

Novi zakonski prijedlozi oko ove iznimno kompleksne problematike koncem studenoga predstavljeni su članovima Turističkog poslovnog vijeća pri HGK-u, a sudeći prema prvim reakcijama, njegovi tvorci morat će još dobro zagrijati stolice ako ne misle doživjeti fijasko s prijedlogom novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama. I više nego dovoljan povod za razgovor s Brankom Kundihom, jednim od najpriznatijih domaćih stručnjaka za pitanje pomorskog dobra i članom stručnog povjerenstva za izradu zakona.

Nejasne odredbe

Kako ocjenjujete ponuđeni zakonski prijedlog o pomorskom dobru i morskim lukama?

– Zakonski prijedlog još nije ušao u službenu zakonsku proceduru, pa vjerujem da će doživjeti još ozbiljnih promjena jer ga u suprotnom čeka sudbina njegovih prethodnika. Već u samoj strukturi zakonskog prijedloga uočava se izrazita neuravnoteženost. Pojedine odredbe od izuzetne važnosti za gospodarstvo, posebno za turistički sektor, koje su morale biti normativno uređene, jednostavno ne postoje ili su nejasne. To se prvenstveno odnosi na imovinsko-pravna pitanja, koncesije na zahtjev, luke posebne namjene, plaže, privezišta i sidrišta. S druge strane, odredbe kojima je mjesto u nižim, provedbenim propisima u zakonskom prijedlogu uređena su do nevjerojatnih detalja.

Na što konkretno mislite?

– Na apsurd da se u prijedlogu novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama više posvećuje prostora stručnoj osposobljenosti komunalnih redara nego privezištima kojih na jadranskoj obali ima desetke i desetke tisuća, a njihova sudbina doslovno je vezana uz jedan nedorečeni članak.

Član ste stručnog povjerenstva za izradu ovog zakona. Zar niste mogli utjecati u samom procesu donošenja zakonskog prijedloga? Koja je uopće uloga tog tijela?

– Stručno povjerenstvo ocjenjuje i predlaže određena rješenja na temelju polaznih osnova i materijala koje mu priprema resorno ministarstvo. Međutim, ključnu ulogu i odgovornost u čitavom procesu izrade i zakonskog prijedloga o pomorskom dobru imalo je i danas ima samo resorno ministarstvo. Vrijeme je pokazalo da je nemoguće usuglasiti stavove i donijeti relevantne zakonske prijedloge kada u stručnom povjerenstvu sudjeluje više od dvadeset članova, uglavnom predstavnika državne, regionalne i lokalne vlasti, a da istovremeno nisu precizno definirane polazne osnove i zadani ciljevi. Do danas je struka u cijelom procesu izrade svih zakonskih prijedloga o pomorskom dobru bila minorno zastupljena i u pravilu ignorirana i zapostavljena.

Godinama lutamo

Imamo gotovo 6.000 kilometara dugu obalnu crtu, živimo od turizma koji nam nosi 20 posto BDP-a, a opet u petnaest godina nismo uspjeli iznjedriti nova i kvalitetna zakonska rješenja o pomorskom dobru. Što je razlog tome?

– Pravna arhitektura pomorskog dobra i morskih luka kao izuzetno složenog sustava ne može se graditi bez vizije, precizno definiranih ciljeva i istinske političke volje koju prate kompetentni stručni kapaciteti u realizaciji i mislim da u tome leži ključni razlog zašto se stalno vrtimo u jednom te istom začaranom krugu. Od donošenja Pomorskog zakonika 1994. godine i Zakona o morskim lukama prošlo je skoro četvrt stoljeća. Godinama lutamo i improviziramo, predlažemo i povlačimo rješenja o pomorskom dobru, pa opet predlažemo i odustajemo te se ponovo vraćamo na početak.

Sagledavajući povijesni kontekst pomorskog dobra na našim prostorima, čini mi se da je svaka javna vlast neriješene i složene imovinskopravne odnose jednostavno prenosila na buduću generaciju. Nažalost, do danas niti jedna politička opcija nakon desetaka i desetaka zakonskih prijedloga nije uspjela donijeti uravnotežen prijedlog koji bi uspio pomiriti i razriješiti sva otvorena i sporna pitanja pomorskog dobra. Zadnji put resorno je Ministarstvo 2014. godine krenulo u javnu raspravu s novim zakonskim prijedlogom o pomorskom dobru u Rijeci, Zadru, Splitu i Dubrovniku, ali je doživjelo potpuni neuspjeh. Ponovo je sve počelo ispočetka.

Koje su to kronične neuralgične točke zbog kojih nam toliko silno treba kvalitetan, novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama?

– Novi zakon trebao bi razriješiti otvorena imovinskopravna pitanja prvenstveno vezana uz pravne posljedice zakonitog ulaganja kapitala u postupku pretvorbe, legitimnih očekivanja, trajnog prava korištenja koja nisu valorizirana, kao i povijesna zakonito stečena stvarna prava. Nužno je i efikasnije urediti upravljačke i kontrolne mehanizme, uz osiguranje integralnog modela upravljanja pomorskim dobrom kojim će se istovremeno štiti javni interes, a gospodarskom, posebno turističkom sektoru osigurati transparentne uvjete poslovanja. Isto tako, važno je precizno urediti efikasno utvrđivanje granica pomorskog dobra, kao i upravljanje i korištenje morskih plaža, privezišta i sidrišta.

Selektivna primjena

Usklađivanje s krovnim Zakonom o koncesijama prvenstveni je razlog donošenja novog zakonskog propisa o pomorskom dobru i morskim lukama, no s time se već debelo kasni. Kolike su posljedice takve neusklađenosti na terenu?

– Improvizacija i selektivna primjena Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama je realnost koja već duži period vremena poprima dramatične razmjere. Stvorio se paralelni hibridni sustav na svim razinama, ovisno o tumačenju i ocjeni te se dijelom primjenjuje Zakon o koncesijama, a djelom Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama. Ne treba posebno isticati da takvo stanje ugrožava elementarnu pravnu sigurnost korisnika pomorskog dobra. Danas pojedina tijela javne vlasti postupaju kao da u pravnom sustavu ne postoji Zakon o koncesijama.

To je posebno uočljivo kod pravne zaštite gdje se Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave proglasila nenadležnom, iako je izrijekom nadležna na osnovi Zakona o koncesijama za rješavanje o žalbama u vezi s postupcima davanja koncesija. Upravo zbog neujednačene upravne prakse davanja koncesija i utvrđivanja granica pomorskog dobra, uz istovremeni nedostatak kontrolnih mehanizama i izrazite zakonske podnormiranosti, posebno u sferi imovinsko-pravnih odnosa, cjeloviti institut pomorskog dobra doveden je i danas u stanje izrazitog pravnog nereda.

Jedno od najspornijih, ali istovremeno i ključno za upravljanje i gospodarenje pomorskim dobrom je pitanje granica pomorskog dobra. Koja rješenja nudi novi zakonski prijedlog?

– Novim zakonskim prijedlogom nadležnost za utvrđivanje granica pomorskog dobra prenosi se na upravne odjele za pomorstvo županija što svakako predstavlja optimalno rješenje u odnosu na sadašnje gdje granicu pomorskog dobra utvrđuje Povjerenstvo za granice Ministarstva na prijedlog županijskog povjerenstva. Predloženo rješenje da granica kopnenog dijela obuhvaća pojas kopna najmanje 6 metara nije sporna, međutim, sporni su predloženi kriteriji kojim se širina granice može ekstenzivno tumačiti i širiti nepotrebno pojas pomorskog dobra. U tom smislu mora postojati ujednačen pristup i kontrolni mehanizmi u postupanju jer utvrđivanje granica pomorskog dobra nije samo interes lokalne i regionalne samouprave, nego prvenstveno interes Republike Hrvatske.

Najavljen je pomak prema decentralizaciji upravljanja i gospodarenja pomorskim dobrom.

– Često sam isticao da sama decentralizacija upravljanja pomorskim dobrom mora biti promišljena i primjerena uspostavljena ravnoteža ovlaštenja i odgovornosti, kao i optimalnih administrativnih kapaciteta u okviru regionalne i lokalne vlasti. Kriva procjena u prenesenim ovlaštenjima upravljanja pomorskim dobrom na jedinice lokalne samouprave može generirati još veći nered nego ga imamo danas. Novi zakonski prijedlog ide u smjeru prijenosa ovlaštenja regionalne samouprave na velike gradove što je apsolutno prihvatljivo rješenje.

Upitna je, međutim, predložena decentralizacija u davanju koncesija od strane predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave za morske plaže na rok od deset godina s obzirom da takav prijedlog prate nejasna rješenja koja mogu dovesti do preklapanja nadležnosti sa regionalnom samoupravom. U tom smislu koncesijski rok od 10 godina nikako ne korespondira sa interesima turističkog sektora. Osim toga, u novom zakonskom prijedlogu uočavaju se povećane obveze i odgovornost jedinica lokalne samouprave u postupku redovnog i izvanrednog upravljanja pomorskim dobrom koje ne prate odgovarajući prihodi.

Fokus javnosti, a i turističkog sektora usmjeren je prvenstveno prema plažama koje sve više postaju sinonim za nered i sukob interesa nego za morske uživancije.

– To nam se događa jer nema ujednačenih standarda i modela korištenja morskih plaža već je sve prepušteno improvizaciji kako od strane lokalne, tako i regionalne samouprave. Uostalom, sve govori činjenica da nam je Pravilnik o vrstama morskih plaža star ravno 23 godine i predstavlja pravnu grotesku za jednu svjetsku turističku zemlju. Na normativnoj razini sustavnog pristupa, promišljanja i djelovanja vezano uz morske plaže jednostavno – nema. Od Fakulteta za turistički menadžment iz Opatije dolaze izvrsna rješenja i prijedlozi vezani uz tematizirane morske plaže, međutim, bez jasnog pravnog okvira takve inicijative teško se mogu realizirati.

Čini se da se oko morskih plaža u prijedlogu novog zakona nije uspjelo doći do kakvog-takvog balansa?

– Kada se radi o morskim plažama, novi zakonski prijedlozi zasigurno ne korespondiraju s javnim interesom, a istovremeno ne mogu zadovoljiti očekivanja i potrebe turističkog sektora. U potpunosti je nejasna funkcionalna distinkcija kada se radi o morskim plažama za posebne namjene i morskim plažama hotela, kampova i turističkih naselja.

Tako bi se za morske plaže za invalide koje udovoljavaju zahtjevima i potrebama posebnih grupa korisnika kao plaže za posebne namjene primijenio koncesijski model gospodarskog korištenja. Pojednostavljeno, plaže za invalide ušle bi u zonu komercijalnog nadmetanja iako predstavljaju posebnu upotrebu što smatram apsolutno neprihvatljivo. Istovremeno, predložena rješenja vezana uz morske plaže hotela, kampova i turistička naselja su kontradiktorna te ih treba u cijelosti redefinirati i ugraditi jasnu poveznicu s koncesijama na zahtjev.