Stručni osvrt na Nacrt prijedloga zakona o pomorskom dobru usvojen od Vlade RH objavio je portal Pomorsko dobro i prenosimo ga u cijelosti.

O problemima vezanim uz složene imovinskopravne odnose po prijašnjim propisima na pomorskom dobru u Nacrtu prijedloga zakona zavladao je naprosto zavjet šutnje, kao da ne postoje. Prema našoj ocjeni Uprava pomorstva kao stručni nositelj zakonskog Nacrta cjeloviti problem pomorskog dobra relativizira i godinama obmanjuje ne samo širu javnost, nego i samu politiku.

Nacrtom prijedloga zakona sukladno Smjernicama za određivanje granice pomorskog dobra Povjerenstvu i Ministarstvu daje se alat “da se sve iznimno može i da se sve iznimno ne može, uključiti i isključiti iz pravnog režima pomorskog dobra”.

Obzirom da je svrha i cilj određivanja granica pomorskog dobra utvrditi koji dio kopna obuhvaća pomorsko dobro po samom zakonu, takav cilj bez jasnih kriterija je nedostižan.

Istovremeno možemo konstatirati da je nomotehnika u izradi Nacrta zakona svedena na grotesku.

Nacrt prijedloga zakona o pomorskom dobru i morskim lukama kojega je usvojila Vlada RH 29.12.2022.g. samo je grand finale jednog procesa koji traje desetljećima.

Smatra se da ljudski mozak predstavlja najsofisticiraniju strukturu u povijesti evolucije koju se unatoč tome lako može zavarati i na koncu prevariti. Da li se kontinuirano desetljećima zavaravamo ili je iluzija pomorskog dobra postala naša konstanta, konstanta koju smo prihvatili i s kojom živimo na obalnom prostoru Lijepe Naše?

U samom procesu izrade samog Nacrta prijedloga zakona o pomorskom dobru i morskim lukama utjecaj znanosti i struke bio je zanemariv. Znanost i struka je samo poslužila resornom Ministarstvu kao pokriće sudjelovanja u izradi zakonskog Prijedloga. To zasigurno nije prvi puta.

Kada između životne stvarnosti na pomorskom dobru i pravnih normi koje uređuju tu stvarnost dođe do visokog stupnja neusklađenosti, ugrožen je opstanak samog pravnog instituta pomorskog dobra. Ta neusklađenost pravnih normi sa životnom stvarnošću godinama progresivno raste, te se čini da stručni nositelj Nacrta prijedloga zakona živi u paralelnom svijetu. Da li se samu politiku dovodi u zabludu? Vjerojatno da.

Onaj tko nije spreman priznati i učiti iz svojih grešaka osuđen je da ih ponavlja, no samo je pitanje da li će moći sanirati posljedice svojeg pogrešnog djelovanja. Za samo pomorsko dobro ne možemo tvrditi, no vrijeme se zasigurno neće moći vratiti, ono će biti nepovratno i uzaludno izgubljeno.

Nema sumnje da je izrada Nacrta zakona o pomorskom dobru i morskim lukama izuzetno složen, zahtjevan i odgovoran posao, posebno iz razloga jer se radi o zapuštenom pravnom području.

Bez jasno utvrđenih ciljeva, vizije i posvećenosti takvom projektu teško se može očekivati uspješan rezultat. Mislimo da u cjelini zakonski tekst Nacrta nije koherentan niti transparentan i kao takav nije ispunio očekivanja. Istovremeno na neka izuzetno važna pitanja nisu uopće dani odgovori, a nekim pitanjima nije uopće mjesto u Zakonu.

Posebno zabrinjava što u Osnovnim odredbama Nacrta sam pojam pomorskog dobra kao i njegove sastavnice nisu jasno definirane.

Pomorsko dobro po samom Zakonu

Postavlja se ključno pitanje, da li je pomorsko dobro određeno po samom Zakonu (ex lege) ili nije?

U postupku Javnog savjetovanja Ministarstvo je zastupalo stav da pomorsko dobro postoji po samom Zakonu, stoga akt kojim se određuje pomorsko dobro je deklaratornog karaktera. U tom smislu u Nacrtu zakona čl.5. (1) je jasno bilo naznačeno da:

“Pomorsko dobro po samom zakonu čine: “….

U međuvremenu u Nacrtu prijedloga zakona kojega je usvojila Vlada RH, a na prijedlog Ministarstva u čl. 5.(1) propisano je da:

“Pomorsko dobro u smislu ovog Zakona čine …”

Iako ove dvije formulacije pojma pomorskog dobra nisu istovjetne, smatramo da se ovim zakonskim Prijedlogom ne dovodi u pitanje pomorsko dobro po samom Zakonu što jasno proizlazi iz čl. 8. i na koncu iz Obrazloženja čl. 5.

Činjenica je da granicu pomorskog dobra u upravnom postupku rješenjem određuje i mijenja Ministarstvo na prijedlog Županijskog povjerenstva za granice (čl. 20), kao što je činjenica da je svrha i cilj određivanja granice pomorskog dobra utvrditi koji dio kopna jest pomorsko dobro sukladno članku 5. ovog Zakona (čl. 19. st.1). Članak 5. propisuje što sve obuhvaća pojam pomorskog dobra po samom zakonu, iako se iz same definicije morske obale i kopnenog dijela pomorskog dobra ne može neupitno i nepobitno utvrditi koji prostor je pomorsko dobra po samom zakonu. Ništa čudno jer kriteriji izgled, namjena, položaj i način upotrebe nekretnine su neprecizni i neodređeni. Zato Županijsko povjerenstvo izrađuje prijedlog granice pomorskog dobra u skladu sa Smjernicama za određivanje i mijenjanje granica pomorskog dobra propisanim u čl.22., 23., i 25. Zakona, na osnovu kojega Ministarstvo donosi rješenje.

Ovim Nacrtom prijedloga zakona definitivno se otvora mogućnost Županijskom povjerenstvu i Ministarstvu da sukladno Smjernicama, subjektivnom procjenom i mnogobrojnim ugrađenim iznimkama tumači širinu pomorskog dobra kako želi.

Dominantne čarobne riječi u Smjernicama “iznimno” i “može se” Povjerenstvu i Ministarstvu daju alat “da se sve iznimno može i da se sve iznimno ne može, uključiti i isključiti iz pravnog režima pomorskog dobra”. Obzirom da je svrha i cilj određivanja granica pomorskog dobra utvrditi koji dio kopna obuhvaća pomorsko dobro po samom zakonu, takav cilj bez jasnih kriterija je nedostižan.

Najbolje to oslikava čl. 23. Smjernica za određivanje granica pomorskog dobra na osnovu kojih se iznimno može granica pomorskog dobra odrediti u širini manjoj od šest metara. Otvara se mogućnost da pomorsko dobro na osnovu samog zakona praktički više ne postoji. To nipošto ne znači da se ne treba u određenim slučajevima odrediti širinu pomorskog dobra manje od šest metara, ali nikako ne na ovakav, po nama neprihvatljiv način.

Zašto ne jednostavno i transparentno, kada možemo proces određivanja pomorskog dobra uvesti u sferu diskrecionog odlučivanja Ministarstva.

Zaista prava “ODA” pravnoj sigurnosti i interesima Republike Hrvatske!

Na ključno pitanje kojega smo postavili, da li je pomorsko dobro određeno po samom Zakonu (ex lege) ili nije? Odgovor je pozitivan, ali samo de iure. U životnoj stvarnosti je iluzija.

O samim počecima uređenja pomorskog dobra u vrtlogu pretvorbe i nevjerojatnih pravnih shvaćanja posvećena je pravna parodija na ovom Portalu “Čudnovati kljunaš na pomorskom dobru” koju možete pročitati OVDJE.

Prije nego iznesemo mišljenje i upozorimo na pojedina neprihvatljiva rješenja Nacrta prijedloga zakona, potrebno se je ukratko upoznati sa svojevrsnom spiralom nereda koja nas vjerno prati od prvih dana na pomorskom dobru.

Spirala nereda na pomorskom dobru

Čini se da je pomorsko dobro od samog početka samostalne Republike Hrvatske egzistiralo na marginama istinskog političkog interesa, tako da je cjelovita pravna arhitektura pomorskog dobra nastala na trusnim i izrazito problematičnim temeljima. Ona je skrojena skoro prije tri desetljeća donošenjem Pomorskog zakonika (PZ) i Zakona o morskim lukama (ZML).

Posebnu pažnju teorije i prakse je privlačila kontroverzna prijelazna odredba PZ čl. 1038. iz 1994. g. koja se nikada nije primijenila iako su se nerijetko na nju mnogi pozivali i prizivali, a koja je glasila:

“Ako je nakon stupanja na snagu Zakona o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima (“Narodne novine”, br. 19/74., 39/75., 17/77. i 18/81.) postojalo pravo vlasništva ili drugo stvarno pravo na pomorskom dobru osobe koja je to pravo stekla na osnovi valjanog naslova i načina stjecanja i to pravo postoji i na dan stupanja na snagu ovoga Zakonika, nadležni javni pravobranitelj će pokrenuti postupak za izvlaštenje (eksproprijaciju) vlasništva na određenom objektu, time da bivši vlasnik stječe pravo koristiti objekt na osnovi koncesije bez plaćanja naknade za razdoblje dok iznos utvrđene naknade za koncesiju za korištenje pomorskog dobra ne dosegne iznos naknade za oduzeto vlasništvo na objektu.”

Ne samo odredba čl. 1038 PZ nego i mnoge druge (granice pomorskog dobra, koncesije, rješavanje sporova, konverzija prava korištenja itd.) bile su dovoljne da pokrenu spiralu nereda na pomorskom dobru koja je kontinuirano rasla sve do danas.

Koliko je samo trebalo bezuspješnih pokušaja znanosti i struke da se uvjeri resorno Ministarstvo da koncesija nije akt poslovanja nego upravni akt. Na koncu tu dvojbu je konačno razriješio Ustavni sud.

Isto tako od prvog dana znanost i struka su bezuspješno upozoravali da resorno Ministarstvo ne može rješavati sporove vezano uz davanje, izvršavanje, opoziv, ili izmjene odluka o koncesijama na pomorskom dobru. Tijelo javne vlasti koje je samo involvirano u postupak donošenja koncesije od strane Vlade RH ne može rješavati koncesijske sporove.

Bez jasnog uporišta i promišljenih rješenja koja nisu vodila računa o naslijeđenim složenim imovinskopravnim odnosima, prvenstveno o zakonitim ulaganjima i legitimnim očekivanjima kao i stvarnim pravima koja su egzistirala po prijašnjim propisima na pomorskom dobru, ubrzo smo uvedeni u stanje neodržive pravne nesigurnosti.

Neposredno nakon donošenja PZ nastala je prava “Strka oko pomorskog dobra” kojemu je mjesečna publikacija Privatizacija, Broj 3. ožujak, 1995.g. posvetila centralo mjesto pod znakovitim naslovom “Ne damo hrvatsko more i obalu!”

Analizirajući slojevite probleme pomorskog dobra u susretu raznih mišljenja Privatizacija je zaključila:

“Iz svega proizlazi samo jedno: Pomorski zakonik valja primijeniti ili promijeniti tako da bude primjenljiv. Neodrživo stanje u kojem se jedan zakon donosi, a potom ne primjenjuje zato što je, jedni kažu, primjena preskupa, drugi tvrde – prekomplicirana, a trećima se ne sviđa iz trećih razloga.”

Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N.158/03)

Na takvom izuzetno konfuznom nasljeđu išlo se je 2002/2003. u izradu novog Zakona o pomorsko dobru i morskim lukama (ZPDML) ignorirajući ZNANOST I STRUKU.

Na Okruglom stola održanom u Zagrebu, Novi List je 16. travnja, 2003.g. prenio nezadovoljstvo struke Nacrtom zakona i među ostalim i mišljenje autora ovog teksta koji je Nacrt označio kao INVALIDAN I NEPISMEN.

ZPDML je donesen po hitnom postupku na sjednici Hrvatskog Sabora 25. rujna 2003.g. i predstavlja svojevrsno političko nasilje onog vremena.

Kada se radilo o nasipavanju mora koje traje sve do danas autor ovoga teksta je rješenje ZPDML ocijenio kao beskrupulozan model pretvaranja nasipa kao općeg pomorskog dobra u prostor koji može biti u vlasničkom pravnom režimu, te se čini da država samu sebe devastira na pomorskom dobru (Branko Kundih, Hrvatsko pomorsko dobro u teoriji i praksi, Rijeka, 2005.).

Takva ocjena bila je posljedica čl. 4. ZPDML koji je još uvijek na snazi, a koji propisuje da morska obala uključuje i dio kopna nastao nasipavanjem, u djelu koji služi iskorištavanju mora. To je značilo da onaj dio nasipa koji ne služi iskorištavanju morske obale (kriteriju nisu dani) može se podvesti pod vlasnički režim.

Samo da nije donesen javni poziv na nasipavanje mora!

Zato se ne treba čuditi što nam se godinama događa na pomorskom dobru.

To nam zasigurno nisu radile niti tuđinske vlasti.

U cjelini pokazalo se da je ZPDML iz 2003. bio potpuni pravni i politički promašaj koji evidentno predstavlja “neuspješni zakon“. To najbolje ilustriraju ove činjenice:

1. Cjeloviti sustav utvrđivanja i određivanja granica pomorskog dobra na osnovu ZPDML u potpunosti je zakazao prvenstveno zbog nepreciznih i neujednačenih kriterija prilikom donošenja rješenja Ministarstva. Stotine i stotine postupaka za određivanje granica pomorskog dobra čeka na rješavanje od strane Ministarstva.

2. ZPDML nije niti pokušao a kamoli ozbiljno riješio naslijeđena slojevita imovinsko pravna pitanja na pomorskom dobru. Naravno da se takvo stanje reflektiralo posebno na turistički sektor. Sporni članak 118.st.2. ZPDML ukinuo je Ustavni sud.

3. ZPDML otvorena pitanje morskih plaža uopće nije definirao niti uredio njihovo korištenje. Dominantna infrastruktura na pomorskom dobru, privezišta na kopnu i moru nisu bila uređena.

4. Koncesije na pomorskom dobru su u velikom djelu supstituirane koncesijskim odobrenjima prvenstveno što ZPDML nije otvorio mogućnost rješavanja imovinskopravnih odnosa, a koji predstavljaju ključnu pretpostavku za upis pomorskog dobra u zemljišne knjige.

5. Rješavanje sporova na pomorskom dobru prepušteno je Ministarstvu odnosno istom tijelu koje je involvirano u sam postupak davanja koncesija od strane Vlade RH. Za pravnu sigurnost to je apsolutno neprihvatljivo rješenje.

6. Nakon stupanja na snagu ZPDML inspekcijski nadzor na pomorskom dobru prvenstveno se oslonio na inspektore lučke kapetanije koji su po svojoj vokaciji inspektori sigurnosti plovidbe.

7. Cjelovit inspekcijski sustav pomorskog dobra nije imao kadrovske kapacitete za obavljanje tako složenog, opsežnog i odgovornog posla. Osim toga bio je prisutan i sukob nadležnosti s građevinskom inspekcijom kod utvrđivanja nelegalne gradnje na pomorskom dobru.

Ubrzo se spirala nereda dodatno zavrtjela donošenjem Zakona o koncesijama s kojim smo ušli u razdoblje antinomije propisa posebno u sferi davanja koncesija i rješavanje sporova.

Čak i Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave nije prihvatila svoju obvezu vezanu uz rješavanje sporova na pomorskom dobru.

Antinomija propisa

Stupanjem na snagu novog krovnog Zakona o koncesijama (N.N. 125/08) 1. siječnja 2009. godine u bitnome se mijenja zakonodavni okvir koji uređuje postupak dodjele koncesija. Vlada Republike Hrvatske u obrazloženju zakonskog Prijedloga je navela da je cilj donošenja novog zakonskog rješenja upravo stvaranje efikasnijeg zakonodavnog okvira u području koncesija, u svrhu stvaranja pozitivnih učinka na hrvatsko gospodarstvo. U takvim okolnostima javila se potreba i obveza usklađenja ZPDML sa Zakonom o koncesijama.

Ubrzo se donosi novi Zakon o koncesijama, (ZK N.N. 143/12) te nakon toga ZK (N.N. 69/17, 107/20).

Nakon stupanja na snagu ZK 2012. godine, na 79. sjednici Vlade RH od 7. ožujka 2013. bio je donesen zaključak kojim su zadužena nadležna ministarstva da do kraja trećeg tromjesečja 2013. godine Vladi upute prijedlog posebnih zakona koji reguliraju koncesije “kako bi se osigurala nesmetana provedba Zakona o koncesijama.” Vlada RH u više je navrata razmatrala pitanje usklađivanja posebnih zakona sa ZK, i tako je na 57. sjednici Vlade 22. rujna 2017., obvezala nadležna tijela da u roku od šest mjeseci uskladiti zakone koji propisuju postupak davanja koncesija sa Zakonom o koncesijama.

Nažalost to se do danas nije dogodilo.

Frane Staničić s Pravnog fakulteta u Zagrebu i Maja Bogović, 2017.g. u analizi odnosa ZK i ZPDML među ostalim donose zaključak:

“Kako smo pokazali, ova dva zakona sadrže brojne odredbe koje nisu u suglasju, što dovodi do različitih pravnih režima koncesija na pomorskom dobru u odnosu na sve druge koncesije. Ovo se posebno odnosi na postupke pravne zaštite koji su prema ZPDLM-u bitno suženi u odnosu na postupak pravne zaštite prema odredbama ZK 2012. koji predviđa žalbu DKOM-u i mogućnost upravnog spora, dok ZPDLM u najvećem broju slučajeva dopušta isključivo tužbu nadležnom upravnom sudu.”

Olga Jelčić sutkinja Vrhovnog suda RH u mirovini kao i mnogi drugi su UPOZORILI da je ZK opći propis (krovni zakon), koji sadrži obvezujuća pravila koncesioniranja, što uključuje i koncesije na području pomorskog dobra, pa dosljedno tome ZPDML ima status sektorskog/posebnog zakona. To proizlazi iz odredbe čl. 1. st. 2. ZK kojim je propisano: “Na pitanja koja nisu uređena ovim Zakonom odgovarajuće se primjenjuju posebni zakoni te propisi kojima se uređuje javna nabava” iz čega proizlazi da pravila propisana ZK, u ZPDML kao posebnom zakonu, ne mogu biti drugačije uređena.

U kakofoniji koja je nastala i koja traje sve do danas selektivna primjena ZK i ZPDML manifestira se i kod produženja koncesija što možete pročitati OVDJE.

Nacrt prijedloga zakona o pomorskom dobru i morskim lukama kojega je usvojila Vlada Republike Hrvatske

Polazište

U samom startu smo zakazali. U Obrascu prethodne procjene Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama 2022. g. stručni nositelj Uprava pomorstva je ocijenila:

“da usprkos činjenici da se kroz praksu pokazao kao uspješan, nakon detaljne analize utvrđeno je kako neka pitanja potrebno drugačije regulirati, kako postoje određene nejasnoće glade nekih pitanja vezano za sadržaj i primjenu Zakona.”

Kako vidimo problem se relativizirao ne priznajući da je čitav institut doveden u stanje nereda koji se godinama multiplicira. Stručni nositelj na najgrublji način time je obmanuo ne samo širu javnost nego i samu politiku.

Upravo na takvim dvojbenim procjenama išlo se je u izradu Nacrta novog zakona o pomorskom dobru koji smo ocijenili kao VRIJEĐANJE ZDRAVE PAMETI NA POMORSKOM DOBRU.

Javno Savjetovanje o Nacrtu zakona o pomorskom dobru i morskim lukama putem E-Savjetovanja održano je u periodu od 17. studenog do zaključno 17. prosinca, 2022.g. Portal pomorsko dobro u samom procesu E-Savjetovanja nije sudjelovao jer konceptualno i metodološki po većini ključnih pitanja ima drugačiji pristup uređenju pomorskog dobra.

Na Portalu pomorsko dobro pod naslovom “Prijedlog zakona ili igranje s nacionalnim interesima” kojega možete preuzeti OVDJE, među ostali smo jasno naznačili da pametno zakonodavstvo treba omogućiti kreatorima javne politike na pomorskom dobru da stvore okvir koji će osigurati pravnu sigurnost korisnika u gospodarskoj sferi, ne dovodeći u pitanje javni interes koji se posebno manifestira kod opće uporabe pomorskog dobra.

Pametno zakonodavstvo prije svega mora prepoznati problem ako želi poboljšati kvalitetu i sadržaj pravne norme. U suprotnom pametno zakonodavstvo se dovodi u svoju suprotnost.

Kako je već rečeno Nacrt prijedloga zakona o pomorskom dobru i morskim lukama usvojila je Vlada RH 29.12.2022.g.

U kratkom osvrtu na pojedina zakonska rješenja koja su ugrađena u sam Nacrt susrećemo se sa osnovnim izazovom hermeneutike “da bi nešto mogli protumačiti moramo najprije razumjeti”. Uz svu dužnu pažnju neka predložena zakonska rješenja zaista je teško razumjeti.