Predsjednik Hrvatskog politološkog društva Goran Čular, izvanredni profesor na zagrebačkom Fakultetu političkih znanosti, dugo se bavi problemom neujednačenosti izbornih jedinica. Rezultati popisa stanovništva obnovili su interes za ovu temu.

– To je činjenica, premda taj problem, koji postoji odavno, nije izravno povezan s popisom stanovništva.

Velika odskakanja

Ima li ipak razloga pretpostaviti da je, s obzirom na pad broja stanovnika Hrvatske, sada još izraženija nejednakost izbornih jedinica, pa onda i biračkog prava?

– To bi trebalo vidjeti aplicirajući broj stanovnika kao kriterij. Ako je osnova popis birača, podaci pokazuju da je od parlamentarnih izbora 2000., kada su utemeljeno ovih deset jedinica, sa svakim izborima sve više jedinica odstupalo u broju birača nego što je to predviđeno zakonom, dakle plus ili minus pet posto. Već na prvim izborima po postojećem zakonu tri su jedinice odskakale više od plus ili minus pet posto od prosječne jedinice, a 2015., 2016. i 2020. bilo ih je već osam. Znači na prošlim su izborima samo dvije jedinice zadovoljavale zakonski uvjet i nalazile se unutar tog raspona od plus do minus pet posto. S tako skrojenim izbornim jedinicama ne ostvaruje se ustavno načelo jednakosti birača.

Kako je to utjecalo na ishod izbora?

– Zbog ovih nejednakosti među jedinicama dosta je u Sabor ušlo ljudi koji, inače, ne bi bili izabrani. Na toj personalnoj razini, ovakve su jedinice imale utjecaj na rezultate izbora cijelo vrijeme od 2000. Ukupno je 60 zastupnika na koje se to odnosi. Nadalje, drukčiji su bili rezultati po izbornim jedinicama nego što bi to bili da su one ujednačene, a to je svakako važno za političke stranke. Istina, ta razlika uglavnom se poništavala na razini države, ali ipak je i do tri mandata otišlo nekim strankama isključivo zahvaljujući nejednakosti izbornih jedinica. To se, međutim, nije odražavalo na proces formiranja parlamentarne većine, sve do prošlih izbora. Nakon izbora 2020. možda bi upitno bilo sastavljanje aktualne većine u Saboru da jedinice nisu ovakve.

Da, da Radimir Čačić nije osvojio svoj mandat zbog odstupanja u jedinicama o kojem govorimo, a on je bio presudan za sastavljanje Vlade, možda bi danas na vlasti bila koalicija HDZ-a i Domovinskog pokreta ili čak HDZ-a i SDP-a.

– Moguće je.

Nije, naravno, nevažno ako bi sada u koaliciji s Andrejom Plenkovićem bio, recimo, Miroslav Škoro, a ne Milorad Pupovac.

– Nije, ali, ponavljam, nejednakost biračkog prava važna je sama po sebi, čak i ako ne utječe nužno na krajnji rezultat u sastavljanju vlada.

Na tu je nejednakost Ustavni sud ukazao još 2010., ali dosad bez ikakvog učinka.

– Točno, ali Ustavni sud je svejedno nakon svih izbora koji su uslijedili, znači 2011., 2015., 2016. i 2020., potvrdio da su oni provedeni u skladu sa zakonom i Ustavom. Ustavni sud je u tom izvješću 2010. upozorio na neujednačen broj birača u izbornim jedinicama, kao i da geografski raspored jedinica ne slijedi regionalnu podjelu države, ali unatoč tome, za sve su izbore konstatirali da su bili ustavni. Osim toga, u cijelom su tom razdoblju u Ustavni sud dolazili prigovori zbog izbornih jedinica, a oni su redovno odbijali te zahtjeve za ocjenu ustavnosti.

Želite reći da bi Ustavni sud bio dosljedan da je izbore provedene po ovakvim jedinicama proglašavao neustavnima?

– U izvješću 2010. Ustavni sud nije izričit da je u pitanju neustavna praksa nego tvrde da bi se izborne jedinice mogle pokazati neustavnima ako bi izravno utjecale na rezultate. Mislim da sam 2018., a onda i 2020. s GONG-om, dokazao da je ta nejednakost izbornih rezultata itekako utjecala na rezultate. Međutim, Ustavni sud ne želi to vidjeti. Sve su izbore potvrđivali kao zakonite i ustavne, nisu sami napravili analizu o tome jesu li odstupanja između jedinica utjecala na izborne rezultate. Iako, mislim da je vezati ocjenu ustavnosti za učinke na izborni rezultat, samo po sebi problematično za jedan Ustavni sud.

Goran Čular / Foto: D. KOVAČEVIĆ

Politički rizik

Poput Ustavnog suda, ni stranke koje su obnašale vlast nakon 2010. nisu ništa poduzele kako bi promijenile Zakon o izbornim jedinicama, koji vi smatrate neustavnim.

– Nisu.

Kako to objasniti?

– Izborne jedinice su očito bile vrlo nisko na listi prioriteta vladajućih stranaka, na toj se temi ne mogu dobiti neki veliki politički poeni. Drugo, stranke su se bojale da bi izmjene izbornih jedinica otvorile ozbiljnu raspravu o još nekim elementima izbornog zakonodavstva. Treće, svako mijenjanje izbornih jedinica, pogotovo ako bi se išlo na smanjivanje njihovog broja, moglo bi se, smatralo se u strankama, spojiti s regionalnim ustrojem države. U takav politički rizik stranke, pogotovo HDZ koji čvrsto inzistira na županijama, jednostavno nisu htjele ulaziti. Čim bi se u javnost pojavila ideja o smanjenju broja izbornih jedinica, pratila ju je interpretacija da bi to moglo voditi i do smanjenja broja županija, premda jedno s drugim nije povezano.

Je li važno da se granice podudaraju s granicama županija odnosno Zagreba? Zastupnici ne predstavljaju svoj kraj nego sve građane.

– Istina je da zastupnik treba predstavljati sve građane, ali ne bi bilo logično da se Osijek i Split stave u istu izbornu jedinicu. I u drugim europskim državama s izbornim modelom sličnim hrvatskom, granice izbornih jedinica uglavnom prate regionalnu podjelu.

I koja je onda vaša sugestija za redizajn izbornih jedinica, ako će se u to ići?

– Ako bi se ostalo kod deset izbornih jedinica koje prate granice županija, optimalno je rješenje Zagreb podijeliti u dvije jedinice. Nekad je GONG predlagao da se formira šest izbornih jedinica, ali smo shvatili da postoji otpor stranaka tome jer se u tom slučaju nužno ide u tu priču o regionalnoj podjeli države. Tog opterećenja ne bi bilo kada bi se stranke dogovorile da ostaje deset izbornih jedinica.

Znači svoje ste stavove nekako prilagodili realnosti i ne predlažete nešto što je praktično u startu osuđeno na neuspjeh.

– Tako je. Ako se zadržava deset izbornih jedinica, razmjerno bi se lako mogla postići suglasnost stranaka o njihovim granicama, nema tu nekog velikog manevarskog prostora. Unutar treće, četvrte i pete jedinice već su cijele županije. Logika stvari nalaže i da Splitsko-dalmatinska i Duborovačko-neretvanska županija, kao i Zadarska i Šibensko-kninska, budu unutar jedne jedinice. Pitanje je, recimo, što s Ličko-senjskom županijom, ostaviti je u devetoj jedinici ili je prebaciti u osmu, kako bi bila s Primorsko-goranskom i Istarskom županijom. Naravno, problem je i što sa Zagrebom. Ali, Hrvatska je takvog geografskog oblika da se ne može baš previše kombinirati.

Iz HDZ-a su najavili da će se konačno ipak mijenjati zakon.

– Mislim da oni neće pristati na manji broj izbornih jedinica, ali da bi se mogli složiti da se ovih deset malo drukčije geografski posloži, a da se zatim rasporede zastupnički mandati, da ih ne bude jednako za svaku jedinicu nego proporcionalno broju stanovnika ili birača. Kada bi se to napravilo, Zagreb bi bio podijeljen na dvije jedinice, a ni u jednoj od ostalih jedinica ne bi bilo manje od dvije županije. U tom slučaju razlike u broju mandata između izbornih jedinica i ne bi bile naročito velike. U najvećoj bi se jedinici možda biralo 16, a u najmanjoj 12 zastupnika. Barem bi trebalo preferirati rezultat u kojem najmanja izborna jedinica ne ide ispod 12 mandata.

Smatrate li izborne jedinice jedinim problemom zakonodavstva?

– Ne smatram. Ali, posebnost problema izbornih jedinica je u tome što on direktno utječe na ostvarivanje jednog ustavnog načela, onog o jednakosti biračkog prava. Svi drugi elementi izbornog modela mogu biti ovakvi ili onakvi, može birač imati tri preferencijska glasa ili niti jedan, Hrvatsku ništa od toga ne bi legitimiralo kao nedemokratsku državu i ne bi bilo u neskladu s Ustavom.