Bečka konvencija o pravu međunarodnih ugovora ne dopušta da se nacionalnim odlukama jednostrano intervenira u sadržaj ugovora. To znači da Hrvatska kao suverena država to ne može učiniti jednostrano primjenjujući svoje nacionalne zakone
Bivši hrvatski veleposlanik u Italiji i nekadašnji dugogodišnji član Ekspertne grupe za granice Republike Hrvatske Drago Kraljević smatra da aktualni hrvatsko-slovenski arbitražni spor nije moguće razumjeti bez precizne ocjene hrvatskog istupanja iz arbitražnog postupka u ljeto 2015., dok opravdanost hrvatskog napuštanja arbitraže nije moguće procijeniti bez detaljnog uvida u sadržaj arbitražnog sporazuma.
– Sporazum Hrvatske i Slovenije o arbitraži pripada kategoriji međunarodnih ugovora. Status međunarodnih ugovora precizno je reguliran našim Ustavom. A u Ustavu stoji da međunarodni ugovori, koji su sklopljeni i potvrđeni u skladu s Ustavom, i koji su na snazi, čine dio unutarnjega pravnog poretka Hrvatske i po pravnoj su snazi iznad zakona. Njihove se odredbe mogu mijenjati ili ukidati samo uz uvjete i na način koji je u njima utvrđen ili suglasno općim pravilima međunarodnog prava. Drugim riječima, Sporazum o arbitraži spada u kategoriju međunarodnih ugovora i ne može se mijenjati ili suspendirati jednostranim odlukama državnih tijela, Sabora ili Vlade.
Može li se onda zaključiti da je hrvatsko napuštanje arbitražnog postupka nije bilo u skladu s međunarodnim pravom i arbitražnim sporazumom?
– Odgovor nije teško pronaći ako shvatimo okvire i pravila koja reguliraju to pitanje. Početkom devedesetih Sabor je ratificirao Bečku konvenciju o pravu međunarodnih ugovora, što znači da je taj dokument postao dio našeg pravnog poretka i po snazi je iznad nacionalnih zakona. Prema toj konvenciji svaki ugovor koji je na snazi – a Sporazum o arbitraži to nedvojbeno jest – obvezuje stranke i one ga moraju izvršavati u dobroj vjeri.
Osim toga, država koja je potpisnica tog međunarodnog akta, dakle Hrvatska, ne može se pozivati na odredbe svog unutrašnjeg prava da bi, primjerice, opravdala neizvršavanje Sporazuma o arbitraži. Drugim riječima, valjanost arbitražnog sporazuma može se osporiti samo primjenom odredaba Bečke konvencije. Ako ga je jedna od stranaka, primjerice Hrvatska, željela suspendirati, to je mogla ostvariti samo primjenom pravila Bečke konvencije.
No odluku o napuštanju arbitraže donio je Sabor…
– Sabor je nacionalno tijelo, a jednostranim odlukama nacionalnih tijela nije moguće mijenjati i suspendirati međunarodne sporazume. Hrvatsku obvezuju međunarodne konvencije koje je potpisala, što je dodatno osnaženo nakon našeg ulaska u EU. To je pravni okvir o kojem je odlučivala naša politika, koja je najprije 1993. godine ratificirala Bečku konvenciju, a zatim 2009. Sporazum o arbitraži. U tom trenutku taj je sporazum postao zakon prvoga reda i on se, po našem Ustavu, može mijenjati i suspendirati jedino po pravilima Bečke konvencije. Takvu odluku nije moguće donijeti jednostrano. Zato mislim da je predsjednik Europske komisije Jean-Claude Juncker potpuno u pravu kada kaže da ovo nije toliko problem EU, koliko je problem Hrvatske. Ovdje je doista riječ o našem problemu! Ovdje se radi o poštivanju Ustava i međunarodnih konvencija, koje smo potpisali i koje nas obvezuju. Ovo je pitanje koje prvenstveno mi sami moramo raščistiti.
Pokrenut je novi postupak
Arbitražni sud odlučivao je o opravdanosti hrvatskog napuštanja arbitraže. Je li na to imao pravo?
– Nakon što se skandal dogodio, arbitražni je sud pokrenuo novi postupak, u kojem je želio utvrditi, na temelju argumentacije jedne i druge strane, treba li se raspustiti ili nastaviti rad do donošenja konačne odluke. Kada je Hrvatska napustila arbitražu, sud je zatražio da Hrvatska i Slovenija prezentiraju sudu svoje argumente i dokumente kako bi s materijalnim dokazima pojasnili svoje stavove. Hrvatska se nije odazvala tom zahtjevu, ne želeći sudjelovati u tom postupku. Time je poručila da je ono što je rekla dovoljno, ne želeći se više zamarati tim pitanjem. Međutim, sud je odlučio nastaviti rad. Nesporno je da su dvije strane člankom 10. arbitražnog sporazuma ovlastile arbitražni sud da odlučuje o tome, zbog čega je sud u pravu kada tvrdi da je upravo on – arbitražni sud – bio ovlašten i dužan procijeniti hoće li nakon skandala nastaviti rad ili ne.
Je li Hrvatska pogriješila što je odbila sudjelovati u tom postupku, jer tako nije iznijela svoju argumentaciju?
– Odgovor na to pitanje je potvrdan. Arbitražni sud je detaljno pojasnio kako i temeljem Pravilnika Stalnog arbitražnog suda, po kojem postupa i arbitražni Sud, Hrvatska nije bila ovlaštena jednostrano prekinuti arbitražni postupak. Sud je na temelju onog što mu je hrvatska strana dostavila, proveo postupak u kojem je odlučivao predstavljaju li razgovori slovenske agentice Simone Drenik i arbitra Jerneja Sekolca, kao i protupravno uneseni dokumenti, bitnu povredu arbitražnog postupka. Sud je naposljetku presudio da ne predstavljaju, iako po meni nije do kraja jasno je li sud doista mogao – ne dovodeći u pitanje njegovu nepristranost, stručnost i dobru namjeru – realno procijeniti stvarni utjecaj slovenske »bočne veze« na rad suda?
Sud tvrdi da su dvije osobe koje su prouzročile skandal prezentirale sudu dokumente temeljem kojih je sud zaključio da je postupak kompromitiran, ali ne do te mjere da se posao ne može dovršiti. Jesu li ti argumenti doista bili sve ono što je bilo potrebno za donošenje tako odgovorne ocjene? Je li kontaminacija zahvatila još neke arbitre, a ne samo slovenskog arbitra koji je odstupio, teško je procijeniti iz vana. Je li bila dovedena u pitanje neovisnost i nepristranost drugih arbitara? To pitanje ostaje otvoreno. Možda je sud procijenio ispravno, ali možda i nije. U tom pogledu ostaje sumnja.
Zanemaruje li se u Hrvatskoj činjenica da je jedan važan dio arbitražnog sporazuma, onaj u kojem stoji da će Slovenija ukloniti sve blokade na hrvatskom putu u EU, konzumiran, temeljem čega je Hrvatska 2013. ušla u EU, dok Hrvatska sada odbija provesti onaj dio arbitražnog sporazuma kojim Slovenija ostvaruje svoje interese?
– Arbitražnim sporazumom Slovenija se obvezala otkloniti svoje rezerve u pogledu otvaranja i zatvaranja pregovaračkih poglavlja tamo gdje je prepreka povezana s ovim sporom. Što bi danas, primjerice, značila suspenzija arbitražnog sporazuma u cjelini? Znači li to da bi se retroaktivno suspendirao i taj članak sporazuma? Što bi to značilo sada s obzirom na to da je utvrđena neraskidiva poveznica između arbitraže i ulaska Hrvatske u EU? Na to je upozorio i arbitražni sud, koji je podsjetio da je upravo zahvaljujući konzumaciji članka 9. arbitražnog sporazuma, omogućen ulazak Hrvatske u punopravno članstvo EU.
Hrvatska je obrazložila svoje odbijanje sudjelovanja u nastavku procesa željom da ne daje legitimitet sudu koji je za nju nepopravljivo kontaminiran i koji za nju ne postoji…
– U arbitražnom sporazumu, stoji da će o tome odlučivati sud. Hrvatska je najprije notom obavijestila Ljubljanu da je Republika Slovenija izvršila bitnu povredu Sporazuma o arbitraži, što ovlašćuje Hrvatsku da pokrene postupak sukladno Bečkoj konvenciji, pozivajući se na članak 60. te konvencije. U noti upućenoj Sloveniji Hrvatska je također izjavila da istim datumom jednostrano prestaje primjenjivati Sporazum o arbitraži.
Nakon toga je u srpnju 2015. Hrvatska izvijestila Arbitražni sud o sadržaju verbalne note upućenoj Sloveniji. Zatim je Slovenija izvijestila arbitražni sud da je uklonila primjedbe koje su navedene o hrvatskoj noti izjavivši da arbitražni sud treba nastaviti rad. Nakon što je arbitražni sud – u skladu s ovlastima iz arbitražnog sporazuma – nakon arbitražnog skandala popunio upražnjena mjesta, Hrvatska se više nije odazivala sjednicama suda. O tome da se ubuduće neće odazivati, Hrvatska je 16. travnja 2016. izvijestila UN. Od tada zapravo počinju ozbiljna razmimoilaženja između Hrvatske s jedne i Arbitražnog suda, Slovenije i EU s druge strane.
Primjedbe nisu obrazložene
No Arbitražni je sud odlučio nastaviti rad, i to zato što su ga Hrvatska i Slovenija ovlastile za donošenje takve odluke…
– Upravo tako. Arbitražni sud nije se suglasio s postupkom Hrvatske iz nekoliko razloga. Prvo je smatrao da je Hrvatska trebala prezentirati i detaljno obrazložiti svoje primjedbe pred sudom, što nije učinila. Potom se arbitražni sud pozvao na hrvatsku verbalnu notu od 16. ožujka 2016., u kojoj između ostalog stoji da bi u interesu pravde, prava i etičkih razloga sud trebao smjesta prekinuti rad. Hrvatska se tada s pravom pozvala na članak 10. stav. 1. Sporazuma o arbitraži, jer u njemu jasno piše da je upravo arbitražni sud, a ne netko drugi, ovlašten narediti, ako smatra da to okolnosti zahtijevaju, zbog postupka ili izjave koji mogu intenzivirati spor ili ugroziti rad arbitražnog suda, da se održi »status quo«.
Drugim riječima, u toj noti Hrvatska nije dovela u pitanje ovlasti koje ima sud koje je dobio arbitražnim sporazumom. Sud se tom prigodom oglasio rekavši da su njegova uloga i nadležnost nesporni i bezuvjetni sa stajališta potpisnica arbitražnog sporazuma. Pritom je izrazio žaljenje što Hrvatska nije postupila tako da najprije službeno i podrobnije pojasni svoje stavove i svoju zabrinutost te odgovori na određena pitanja koja je sud namjeravao postaviti. Sud je tada podsjetio dvije strane da je u međunarodnom procesnom pravu već uhodana praksa da se ne mogu prihvatiti jednostrane odluke s obzirom na to da je to tako regulirano i Pravilima Stalnog arbitražnog suda UN-a. A što se tiče nastavka rada, nakon što je Hrvatska odlučila napustiti arbitražu, Sud je smatrao ne samo da je bio ovlašten nastaviti radom, već i da je imao i obvezu prema potpisnicama riješiti predmetni spor.
Hrvatska, dakle, nije smjela postupati jednostrano?
– U arbitražnom sporazumu nigdje ne piše da će odluke, ako dođe do eventualnih problema, pa i onih koji mogu ugroziti ili kompromitirati rad suda, donositi stranke potpisnice umjesto suda. To naravno nije ni moguće, jer bi to značilo kršenje Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora, jer ta konvencija ne dopušta da se nacionalnim odlukama jednostrano intervenira u sadržaj međunarodnih ugovora.
To ne znači da Hrvatska kao suverena država to ne može učiniti jednostrano primjenjujući svoje kriterije i svoje nacionalne zakone, no u tom slučaju to znači napuštanje pravila i okvira o kojima govorimo. U arbitražnom sporazumu (Kosor-Pahor, 2009.) jasno je utvrđeno da nijednom dokumentu ni postupku poduzetome jednostrano od bilo koje strane nakon 25. lipnja 1991. neće biti pridan pravni značaj pri izvršavanju zadaća arbitražnog suda, niti će obvezivati bilo koju stranu u sporu. O tome također treba povesti računa kada razgovaramo o posljedicama primjene konačne odluke Arbitražnog suda te o tome kako postići novi dogovor.
Štitili prava ugovorenih strana
Je li za Sud uopće postojala druga opcija?
– Sud je, koliko mi je poznato, oko toga bio jasan. Da su kojim slučajem bili dovedeni u pitanje temeljni ciljevi iz arbitražnog sporazuma, sud bi, kako se izjasnio, prekinuo rad. Također je ocijenio da je temeljem Sporazuma o arbitraži dužan štititi proceduralna prava dviju ugovornih strana. Sve dok nepristran i neovisan postupak može biti jamstvo pravednosti, po mišljenju suda, on se mora nastaviti, umjesto da bude suspendiran s potpuno neizvjesnim posljedicama.
Može li se kazati da je arbitražni sud donio svoju odluku u skladu s arbitražnim sporazumom i međunarodnim pravom?
– Arbitražni je sud, po mom mišljenju, napravio ono za što su ga dvije strane ovlastile, kao što je i odluka o prekidu ili nastavku rada nakon skandala. Sud je procijenio da ono što se dogodilo predstavlja povredu postupka, ali da to nije ugrozilo vjerodostojnost suda koji je bio spreman donijeti pravednu odluku. Ne znam, možda je u tome pogriješio, no on je sporazumom bio jedini ovlašten i dužan donijeti odgovarajuću odluku o prekidu ili nastavku rada.
Kako komentirate činjenicu da Hrvatska nakon napuštanja arbitraže nije pokrenula postupak pred UN-om, u skladu s Bečkom konvencijom?
– Teško je odgovoriti na to pitanje, iako je taj postupak predviđen Bečkom konvencijom, poput postupka mirenja.
Kako gledate na ulogu Europske unije i Europske komisije u ovom sporu?
– Nakon što je Hrvatska pristupila EU, ostvarivanje prava koja proizlaze iz pravne stečevine EU izjednačeno je s ostvarivanjem prava koja su zajamčena hrvatskim pravnim poretkom. Pravni akti i odluke koje je Hrvatska prihvatila u europskim institucijama sada se primjenjuju u Hrvatskoj u skladu s pravnom stečevinom EU. Državna tijela sada izravno primjenjuju pravo EU. Hrvatska je stranka europskog ugovora, što znači da je u pogledu izjava, rezolucija ili drugih stajališta Europskog vijeća ili Vijeća EU, kao i u pogledu onih izjava, rezolucija i drugih stajališta donesenih zajedničkim dogovorom država članica, dužna poštovati načela i smjernice koji proizlaze iz tih izjava, jer su one sada i naše. To dakako vrijedi i za one izjave i smjernice koje se odnose na arbitražu.
Izrijekom se pozdravlja pomoć EU
Dok slovenska strana tvrdi da je Europska komisija nadležna za ovo pitanje, očekujući da Komisija osigura implementaciju arbitražne odluke, hrvatska strana smatra da je isključivo riječ o bilateralnom pitanju. Tko je u pravu?
– Komisija naravno nema nikakvu nadležnost u smislu nekakvog drugostupanjskog sudskog tijela. Međutim, Europska komisija je omogućila potpisivanje arbitražnog sporazuma 2009. EU je imala važnu ulogu u nastajanju tog sporazuma nakon skoro dva desetljeća neuspješnih pokušaja bilateralnog rješavanja spora. EU je izabrala suce arbitražnog suda sa svog popisa kada Hrvatska još nije bila članica Unije. U arbitražnom sporazumu izrijekom se pozdravlja pomoć EU, a pod svoj potpis na ovaj je sporazum, osim tadašnje premijerke Jadranke Kosor i slovenskog premijera Boruta Pahora, i tadašnji predsjedavajući Europskog vijeća i švedski premijer Frederik Reinfeldt.
Arbitražni se sporazum spominje i u hrvatskom pristupnom ugovoru, i to u kontekstu provedbe europske ribarske politike.
– I u tome vidimo čvrstu poveznicu ovog procesa i hrvatskog članstva u EU. Sada EU, na žalost sa velikim zakašnjenjem, konačno priznaje veliki propust koji je učinila u prošlosti, kada je dopustila ulazak u njezino članstvo država koje otvorena granična pitanja sa susjedima nisu spremna rješavati sukladno međunarodnom pravu.
No sada se moramo koncentrirati na Sporazum o arbitraži i odluku arbitražnog suda i trezveno pogledati koja su to pravila i okviri u kojem se sve to odvijalo i gdje treba potražiti konačno rješenje.
Što napraviti? Kako prevladati ovaj spor?
– Nakon što je Hrvatski sabor, dakle politika, a ne arbitražni sud, utvrdio da je riječ o »bitnoj povredi« arbitražnog sporazuma koja je teško kompromitirala arbitražni proces, a to predmnijeva prekid rada arbitražnog suda, pitanje je što hrvatska Vlada sada može učiniti? Ako postoji politička volja, uvijek se može pronaći odgovarajuće rješenje i forma kako nastaviti dalje kako bi ovaj spor bio konačno priveden kraju.
Slovenija inzistira na implementaciji odluke, dok se u Hrvatskoj spominje bilateralni sporazum koji bi sadržavao većinu sadržaja arbitražne odluke. Je li dogovor dviju strana o implementaciji neophodan?
– Apsolutno, jer drukčije takvu odluku nije ni moguće implementirati. I arbitražni sud priznaje da puno toga nije u svojoj odluci mogao do kraja konkretizirati i precizirati. To se može učiniti samo uz pomoć jednog novog bilateralnog sporazuma, koji će omogućiti nastavak suradnje, uspostavu dijaloga i zajednički rad stručnjaka na operativnoj implementaciji sudske odluke na terenu. To je ono što se uopće ne kosi s arbitražnom odlukom, već naprotiv traži jedan novi napor dviju strana da dovrše ono što sud iz objektivnih razloga nije mogao učiniti sam. Taj bi novi sporazum trebao na neki način podsjećati na onaj iz 2009. To ne smije niti može biti puka implementacija sudske odluke. Njega bi obavezno trebao supotpisati i predstavnik Europskog vijeća, pod uvjetom da u tom dokumentu jasno stoji da će Slovenija i Hrvatska zajedno, ne samo implementirati arbitražnu odluku, već da će uz svesrdnu potporu Europskog vijeća maksimalno ubrzati postupak ulaska Hrvatske u šengenski prostor. Stoga nikakva jednostrana implementacija sudske odluke ne dolazi u obzir.
