Đorđe Gardašević, profesor ustavnog prava na zagrebačkom Pravnom fakultetu / Foto Darko JELINEK
Treba svakako pričekati da se vidi kako će točno biti formulirano referendumsko pitanje u slučaju ratifikacije Istanbulske konvencije. Bitno je naglasiti da Ustav samo prividno daje gotovo neograničene mogućnosti referendumskog odlučivanja
Đorđe Gardašević izvanredni je profesor na katedri ustavnog prava Pravnog fakulteta u Zagrebu. Razgovarali smo o (ne)ustavnosti mogućih referenduma o pojedinim važnim društvenim i političkim pitanjima te o nekim zakonima.
Bi li, po vašem mišljenju, ustavnopravno bio moguć referendum o ratifikaciji Istanbulske konvencije? Ako ne, zbog kojih razloga?
– Treba svakako pričekati da se vidi kako će točno biti formulirano referendumsko pitanje. Bitno je naglasiti da Ustav samo prividno daje gotovo neograničene mogućnosti referendumskog odlučivanja, osobito u onom dijelu svojeg članka 87. gdje stoji da se referendum može raspisati i u vezi »drugog pitanja« iz djelokruga Sabora. Da je riječ o normi koju je nužno ili promijeniti ili bitno ograničavajuće tumačiti vidljivo je već iz toga, naime, da u djelokrug Sabora ulaze i takva pitanja kao što je odlučivanje o ratu i miru, o povjerenju Vladi ili o izboru ustavnih sudaca i drugih visokih državnih dužnosnika. No, i bez obzira na to, treba voditi računa o tri dodatne okolnosti.
Prvo, sklapanje i potvrda međunarodnih ugovora su, po Ustavu, izričito dani u nadležnost Saboru, Vladi i predsjedniku Republike. Drugo, Ustav također propisuje da se odredbe međunarodnih ugovora koji su na snazi mogu mijenjati ili ukidati samo uz uvjete i na način koji su u njima utvrđeni, ili suglasno općim pravilima međunarodnog prava. I treće, Ustavni sud je u ranijoj praksi u vezi referenduma o »outsorcingu« i »monetizaciji« javnih cesta tumačio da postoje neke nadležnosti koje su u isključivoj nadležnosti Sabora i Vlade te da neposredna demokracija nije primarni i redoviti način odlučivanja. Kako je sasvim realno da će moguće referendumsko pitanje i u ovom predmetu biti poslano na ocjenu Ustavnom sudu, siguran sam da će se rasprava o tom pitanju voditi u okviru navedenih kriterija.
Pravo izbora
Isti autori, prije svih udruga U ime obitelji možda će prikupljati potpise i za izmjenu izbornog zakonodavstva. Jesu li po vašem mišljenju tu stvari čiste – bi li taj referendum bio ustavan ili i za njega postoje izvjesne zapreke? Napose ako je riječ o izboru predstavnika nacionalnih manjina?
– I tu treba svakako pričekati konkretnu formulaciju referendumskog pitanja. Ipak, dat ću neke važne napomene. Najprije, laičko tumačenje Ustava uobičajeno polazi od njegovog članka 15. koji propisuje da se pripadnicima nacionalnih manjina, pored općeg biračkog prava, zakonom samo »može« osigurati i posebno pravo izbora saborskih zastupnika. No temeljnija norma od toga je članak 3. koji navodi najviše vrednote ustavnog poretka i propisuje da one služe za tumačenje cijelog Ustava.
Jedna od tih vrednota je i nacionalna ravnopravnost. Prema tome, pravilna regulacija izbornog prava mora polaziti od toga da se njome osigurava ravnopravnost, kako za većinu, tako i za manjine. Posebno pravo izbora pripadnika nacionalnih manjina jest ustavna kategorija i zaštićena je ustavnim kriterijima, što znači da svaka naknadna izmjena u tom području mora biti i valjano opravdana te razmjerna potrebama nove regulacije. Konačno, treba znati i to da je rješenje koje imamo sada na snazi već vrlo dugi niz godina te da ga je, štoviše, Ustavni sud prihvatio kao ustavnopravno dopušteno.
Kako biste kao ustavnopravni stručnjak ocijenili mogući referendum o reviziji Vatikanskih ugovora. Bi li ustavnopravno bio prihvatljiv?
– I tu se najprije moramo koncentrirati na onaj dio Ustava koji regulira načine izmjene ili ukidanja međunarodnih ugovora, kao i na tumačenja Ustavnog suda da postoje neke isključive nadležnosti Sabora i izvršnih tijela ustavne vlasti.
Ustavni sud dao je rok u kojem treba donijeti novi Zakon o pobačaju. Taj bi zakon trebao biti usvojen u roku od godine dana. Mišljenje Ustavnog suda je da pobačaj svakako ne bi smio biti zabranjen, postoje li još neka ustavna određenja koja bi trebala dati okvir za novi zakon?
– To je jedna od dvije najvažnije ustavne upute koje je Ustavni sud dao zakonodavcu. Potpune zabrane, dakle, nema. Druga najznačajnija uputa Suda je da prekid trudnoće ne smije biti shvaćen kao mjera planiranja obitelji ili sredstvo kontracepcije. Ovo će izazvati osobitu raspravu i to zato što je Ustavni sud dodatno naveo da pitanje prekida trudnoće nije pitanje samo jednog prava ili slobode.
Ustavna formula, naime, zahtijeva sagledavanje pitanja iz perspektive ljudskog dostojanstva, prava na život, prava na slobodu i osobnost te prava na privatnost koje u sebi uključuje i pravo svakoga na slobodu odlučivanja i samoodređenja. Sasvim je jasno da prava »ustavna bitka« predstoji upravo u segmentu određenja o tome kako pomiriti slobodu odlučivanja i samoodređenja, s jedne, i instrukciju da prekid trudnoće ne smije biti shvaćen kao mjera planiranja obitelji ili sredstvo kontracepcije, s druge strane.
Uz to, Ustavni sud je naveo i neke posebne kriterije koji će vezivati zakonodavca. Najprije, svako novo zakonodavno rješenje mora poći od cjelokupnog tumačenja ustavnog poretka, u skladu s njegovim najvišim vrednotama. Nadalje, svako miješanje u ustavno pravo na privatnost žene mora biti propisano zakonom, mora slijediti legitimne ciljeve i mora biti nužno za zaštitu tih ciljeva u demokratskom društvu. Pojam »nužnosti« ovdje podrazumijeva, što je najviši standard ustavne procjene, postojanje »prijeke društvene potrebe« za zaštitom jednog ili više legitimnih ciljeva. Također, pravo na život nerođenog bića nema prednost ili veću zaštitu u odnosu na pravo žene na privatnost, već je zakonodavac pritom dužan osigurati pravednu ravnotežu između prava žene na privatnost i javnog interesa da se osigura zaštita nerođenog bića.
Dodatno, Ustavni sud je istaknuo i potrebu da novi zakon bude »osuvremenjen« u skladu s napretkom na području zdravstvenog, socijalnog, znanstvenog i obrazovnog sustava, uz naglasak na napredak u području znanosti i medicine.
Propisana odstupanja
Postoje li, po vašem mišljenju, neke granice, a znamo da Ustav promovira i nalaže jednakopravnost svih građana, za dosta značajnu privilegiranost 70-ak tisuća hrvatskih ratnih veterana i njihovih obitelji u odnosu na ostale građane, jer vidimo, na primjer, da je odnos mirovina 1:2,4. Što mislite, bi li Ustavni sud ozbiljno razmatrao pritužbu o toj mogućoj privilegiranosti, nejednakopravnosti?
– Uz bitnu ogradu da ne raspolažem preciznim podacima o konkretnom problemu, načelno je sasvim jasno da bi Ustavni sud morao vrlo ozbiljno pristupiti moguće otvorenom predmetu u tom smislu. Odstupanja od potpune jednakosti pojedinih kategorija građana su, naravno, ustavnopravno prihvatljiva, ali prema vrlo ozbiljnim ustavnim kriterijima. Osim što takva odstupanja moraju biti propisana striktno zakonom, ona moraju služiti i zaštiti nekog legitimnog cilja, u ovom slučaju očito zaštiti prava onih koji se socijalno nalaze u lošijoj situaciji od većine. Pritom je neizostavno poštovati i ustavno načelo razmjernosti u uređenju pojedinih prava koje, pojednostavljeno, traži da bilo kakva odstupanja među građanima ne budu prekomjerna.
Je li vam kao ustavnopravnom stručnjaku prihvatljivo rješenje Vijeća za suočavanje s posljedicama nedemokratskih režima po kojem bi se u posebnim, pogotovo komemorativnim prilikama mogao koristiti HOS-ov grb s ustaškim pozdravom »Za Dom spremni«?
– Bitne pouke o tim pitanjima trebaju se iščitati iz prakse koju je do sada već izgradio Ustavni sud. U toj se praksi mogu naći određenja koja korištenje navedenog pozdrava sagledavaju u cjelini slučaja, uzimajući u obzir pritom kriterij remećenja javnog reda i mira, odnosno iskazivanja netrpeljivosti. S druge strane, u toj se praksi mogu naći i utvrđenja Suda da korištenje određenih naziva koji se mogu povezati jedino s konkretnim događajima iz prošlosti ne uživaju zaštitu niti Ustava niti Europske konvencije za ljudska prava.
Sve vrijeme traje čisti politički izbor sudaca Ustavnog suda u kojem ustavni i pravni stručnjaci nemaju stvarne šanse, nego su u osjetnoj prednosti bivši političari. Biste li vi takav način izbora sudaca Ustavnog suda mijenjali i kako?
– Rješenje po kojem se za izbor tih sudaca traži dvotrećinska većina glasova svih saborskih zastupnika smatram dobrim ne samo jer se njime smjera usuglašavanju većeg broja stranaka prilikom izbora, već i zato jer se tako samim sucima daje legitimitet da odlučuju o tome »što je Ustav«, dokument koji se također donosi dvotrećinskom većinom. No postupak izbora se itekako može poboljšati.
Najprije, mislim da je potpuno neprikladna ona formulacija Ustavnog zakona o Ustavnom sudu koja, kao jedan od alternativnih uvjeta dokazivanja kompetentnosti, traži da se kandidat za ustavnog suca dokazao »svojim javnim djelovanjem«. Osnovni kriterij ovdje mora biti stručnost, odnosno istaknutost u znanstvenom ili stručnom radu. Nadalje, neka od dosadašnjih iskustava razgovora koje su članovi Odbora za Ustav vodili s pojedinim kandidatima upućuju na potrebu propisivanja bitno egzaktnijih načina utvrđenja znanja tih kandidata o materiji ustavnog prava. I konačno, mislim da bi se ustavnom izmjenom mogla bitno izbjeći opasnost da Sabor »odgodi« izbor novih ustavnih sudaca. Naime, ako se Sabor može raspustiti u slučaju da ne donese državni proračun u roku od 120 dana od dana predlaganja, ne vidim zašto nešto relativno slično ne bi moglo biti propisano i u situaciji neizbora ustavnih sudaca.
